IMF治理中合法性与运作效率之间的平衡问题
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摘要：本文讨论了加强imf治理的持续努力中所需深入探索的一个问题，即提高合法性和提高效率两个目标之间的替换关系的存在，加强IMF合法性的治理特性也许会弱化它的运作效率。本文主要从两个方面讨论这种替换关系的存在：一是政治权力对技术专家型官员决策的控制；二是IMF决策制定中的透明度问题。不过，合法性与运作效率之间的替换关系并非不可避免，挑战在于寻求能够改善这种替换关系的可能路径。
关键词：合法性 IMF 运作效率 替换关系
中图分类号：D803文献标识码：A文章编号：1005-4812（2012）04-0072-79
国际组织的合法性意味着其行动必须被看作是在表达国家委托给它的权力。牛津大学教授耐瑞·伍兹曾指出，国际组织实现其目标的能力最终依靠它的合法性。一个被认为合法性不足的国际机构将在实现其目标的过程中面临重大障碍并可能变得无效。然而，加强合法性通常要求对国际组织的运作施加限制，例如投票规则，权力制衡，透明度要求等，这些限制在原则上可能会与国际机构的运作效率（即在不浪费资源的情况下追求其目标）产生冲突，从而导致合法性和运作效率之间潜在的替换关系。这种替换关系对于任何公共机构都是常见的，但对于国际机构而言则更为严重。这是因为，向国际机构委托权力仍然是一个政治上有风险的行为，这意味着针对国际机构设置的增强合法性的约束可能会更为严厉，从而可能更消极地影响它们的运作效率。
本文旨在分析IMF治理中存在的合法性与运作效率之间的替换关系，主要从两个方面讨论这种替换关系的存在：一是政治权力对技术专家型官员的决策的控制；二是IMF决策制定中的透明度问题。
在进入详细讨论之前，先说明两点。第一，本文对效率与合法性之间存在替换关系的强调并不意味着这种替换关系是不可避免的。例如下文将提到的，集中于事后问责制的政治监督形式就不会直接影响运作决策，在不同成员国之间的政治控制分配上的合理调整（主要是增加发展中国家的投票权和发言权），以及在IMF管理层选拔上的更加透明的程序，也可能在提高IMF合法性的同时并不会损害效率。因此，治理改革应当旨在寻求能够改善这种替换关系的可能路径。第二，评估合法性与运作效率之间的替换关系的量值无疑是一项困难的、实质上是主观判断性的任务，但这不能成为忽视这种替换关系存在的理由。
一、政治监督与运作效率
国家行政当局的紧密控制是提高国际机构合法性的一个途径，但这可能导致从技术角度来看的次优决策。在正式层面上，对IMF的政治控制是普遍的。在实践中，由于受到信息处理过程的限制，这种控制没那么普遍。然而，从效率上看，这种控制造成的成本仍不可忽略。
1 对IMF治理结构的概观
IMF的治理结构包含四个实体：
第一，各国利益的直接代表。正式代表各国利益的主要机构是理事会（它包括各国财政部长和央行行长）及其附属的国际货币和金融委员会（IMFC）。这些机构提供了政治监督的根本来源，但不经常开会（一般每年一次）。
第二，执行董事会。IMF共有24名执行董事。除了那些由基金组织《协议文本》中保留给理事会的权力以外，执董会行使所有管理基金组织业务的权力。执董会对管理层和工作人员进行密切的政治监督，每周至少在基金组织总部开三天的会。这样，IMF的股东代表们差不多在一个日常的基础上监督基金组织的工作，批准它的决策。这与私有公司相比，是一个不同寻常的治理特性。
第三，由执董会任命的总裁，同时是IMF的首席执行官，工作人员的首脑和执董会的主席。通常把总裁、第一副总裁和其他副总裁统称为“管理层”。
第四，目前由2700名国际公务员组成的工作人员代表IMF的“技术”声音（technicalvoice）。他们以类似于中央银行的雇员在国家层面上执行货币政策的方式执行IMF的政策。
这个治理结构——尤其是执董会在制定和监督IMF决策中的角色——表明了从政治到技术方面的相对有限的程度。为了考察决策权的实际分配，有必要回顾IMF治理结构中的不同组成部分之间——尤其是代表政治力量的执董会和成员国政府与代表技术力量的管理层和工作人员之间——的关系是如何演变的。
2 相关的历史演变
在IMF建立时，政治监督的适当程度就是被热烈争论的一个主题。在这个问题上英国与美国的立场截然不同。美国代表团以亨利·迪克特·怀特（Harry DexterWhite）为首，主张紧密的政治监督，要求设立一个在IMF总部工作的董事会。英国代表团以约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）为首，反对紧密的监督。
从一开始，英国人对IMF独立性的诉求就很清晰。用凯恩斯的传记作者罗伯特·斯基德尔斯基（Robert Skidelsky）的话来说：“英国人希望IMF和WB成为非政治性的机构，让它们在技术的基础上决定事情。为此他们希望这两个机构位于华盛顿之外，尤其是希望基金组织不受妨碍地处于总裁及其工作人员的控制之下，代表不同国家和地区的12位执行董事和候补成员则都是兼职的。而美国人则希望IMF和WB设置于华盛顿，要求执行董事必须是全职的。”英国的观点在实质上反映了一系列的担忧：1）政治考虑可能支配技术考虑；2）不充分的委托可能抑制效率；3）IMF可能在更大程度上是在规则下运作而不是在明智的决策下运作。可是最终美国的观点占了优势，紧密的政治监督被看作是对各国接受成员国义务的补偿需要，IMF最终拥有一个由政治上的被任命者组成并在持续的会期中工作的董事会。
在IMF建立之初，执行董事们不仅在审查IMF的日常决策中，而且在IMF的业务运行中（包括与国家当局的积极谈判、率领专业代表团），都发挥着直接的作用。然而，这个治理结构很快在实际中难以实行，主要是因为随着IMF的成员和活动的增加而产生的信息处理能力限制，“成员的增加和执董会的人员流动意味着它无法建立那种由工作人员日积月累的机构备忘录”。因此，在1950年代初，管理层和工作人员的作用逐步增长。用一个美国执董的话来说：管理层和工作人员的作用增强，执董会主要是提出管理建议。
从1950年代初到1990年代初，两种力量之间的权力平衡经历了多次波动，没有明显的趋势。总体而言，虽然执董会并未成为管理层和工作人员决策的例行公事性的批准者，但它主要在设定总体政策和方针方面，而不是在关于具体国家的决策中，发挥更重要的作用。
从1990年代中期至今，可能出现了一种更明确的趋势，有一系列的步骤旨在增加政治力量能得到的信息及其事先审查技术力量所采取的立场的能力：
第一，更多的信息必须透露给执董会。例如，从1999年9月开始，附信（sideletters）必须透露给执董会。从2003年初开始，工作人员给其它国际金融机构、捐赠机构、贷款机构关于国别发展状况的所有“告慰函”（comfort letters）和类似的声明都必须传达给执董会。
第二，技术力量在设定项目的条件和形式方面的决定权受到限制。贷款的条件被简化，尤其是涉及到结构调整措施时。而且事先的行动——即工作人员要求各国采取的那些作为向执董会呈递项目申请的先决条件的步骤——现在已经成为使用IMF资源的正式条件。最后，就工作人员建议的大规模贷款运作，制定了详细的条款作为先决条件。
第三，加强了执董会对项目进行事先审查的要求。2003年，在向执董会递交一个关于某些旧家延长使用IMF资源的新项目之前（大约80%的项目国到2004年中仍未偿还贷款），需要提交给执董会一份事后评估报告以供讨论，该报告必须说明需要开展新项目的理由并介绍新项目的主要特征。像这样的讨论进行之前，关于新项目的谈判就无法完成。
而且，在政治力量内部，似乎有一种明显的趋势，就是控制权从执董会转向大国政府：“主要工业化国家，七国集团……近年来表现出一种日益明显的倾向，即作为一个自我任命的IMF的领导小组或‘督政府’而行动。”
3 IMF治理结构的特征及其对效率的影响
首先，从IMF的治理结构和政治监督程度的历史演变，可以概括出以下几点IMF治理结构的关键特征：
第一，在正式的层面上，政治控制是普遍存在的，因为IMF的大多数行动须经执董会批准，近年来这种正式的控制还增强了。
第二，在实践中，政治力量施加影响的能力由于处理信息方面的约束而受到限制。为执董会工作的专业人员占常任专业工作人员的比例在过去十年中大致不变，即9.5%。
第三，尽管没有坚实的证据，但有迹象表明，在最重要的事项和关键政策方针的设定上，权力平衡向政治力量倾斜。不过，在政治力量内部，权力主要掌握在那些大国政府的手中。大国，尤其是发达工业国，能够投入更多的资源去监督IMF，因而能扮演更重要的角色。大同政府的作用在近年来上升了。
其次，上述特征对IMF运作效率的影响主要有以下四个方面：
第一个影响涉及IMF的决策可能反映直接的政治压力而非技术因素的风险。这种压力来自成员国政府，曾任IMF理事会秘书的利奥（Leo Van Houtven）认为，IMF的决策通常是在技术的基础上做出的，不过政治决策的出现也是明显的。对于IMF决策是否反映政治因素的实证调查表明，政治压力并不罕见，有7%的代表团主席认为技术判断“经常”或“总是”被政治压力，48%的代表团主席认为政治压力只是“偶尔”或“有时”被感受到。此外，多个IMF研究者报告了直接政治压力的案例。
IMF在正式层面上的政治依赖性的第二个更微妙的影响是IMF工作人员对于国家当局的所谓“侍从主义”（Clientelism）。波尔多和詹姆斯认为“IMF工作人员关于成员国的报告的批判性不够，是因为某种类型的侍从主义的发展，即工作人员与成员国官员和部长们的良好关系的发展”。IMF的相关研究中也提到了侍从主义的问题：“在这个机构中普遍存在这样的看法，即：一份尖锐的、冒犯国家当局的报告会损害代表团团长的职业生涯，而一份温和的、缺少对某些重要问题的分析的报告则会被忽视，因此两者之间不容易平衡”。侍从主义的存在不应当被夸大，但是IMF文化的某些方面可能鼓励它的发展。尤其是对总裁们的业绩评估，部分是基于他们与成员国当局维持良好关系的能力。由于IMF并没有正式从政治力量中独立出来，同时政治性的代表以持续的会期呆在这个机构中，成员国当局对它的影响显然被扩大了。
第三个影响是决策权正在从执董会向成员国政府转变。凯南认为，这种转变必然影响效率，因为决策由那些比执董们更不了解IMF，且很少或没有接触过IMF工作人员的成员国官员做出。阿莱格雷特和杜尔贝科的观点与此类似。这个问题在那些政治力量保留更高程度控制权的领域中尤其严重，例如设定政策指导方针方面。
第四个影响涉及执董会在IMF日常管理中的角色。在公司治理中，股东代表通常不参与日常管理活动，而采取更超然的参与方式（例如设定目标和监督结果），其理由主要在于委托关系中的信息处理限制。因此日常层次的决策通常被委托给公司的管理层。而且，代表股东的团体必然在规模上太大。在IMF的情况中，执董会规模的庞大反映了它的政治性质以及为所有成员国提供发言权的需要。而关于机构治理的知识表明，一个24人的集团对于观点的交流、讨论和集体决策而言是规模过大的。此外，很多人相信，执董会并不具备足够的资源来挑战工作人员的见解，在大多数案例中它只是发挥形式上的作用。然而，这种形式上的控制活动十分耗费时间，不管对于执董会和工作人员都是如此。在过去几年中，随着政治力量的权重增加，形式上的“微观管理”倾向已经增强，执董会开始对十分技术化、细节性的问题表达观点和强加形式要求，例如要求工作人员使用一系列规定的指标来评估国家的经济脆弱性，使用规定的模板来评估债务的可持续性，定期报告IMF对具体国家的监督的有效性，定期报告与世界银行的关系，提交为第四条磋商所准备的背景材料等等。
4 改善政治监督和运作效率之间替换关系的可能路径
国内公共机构需要政治监督，而国际组织在更大程度上需要政治监督，因为它们必须被国家看作是在行使合法的权力。然而，某些形式的政治控制会妨碍运作效率，从而产生一种替换关系。问题主要在于，从政治力量向技术专家的权力委托以何种形式和程度——亦即该委托关系的松紧程度——对于像IMF这样的机构是最为适当的？而且，用模型研究国际组织的治理是有局限性的，这主要是因为国际组织的治理所牵涉问题的复杂性，例如存在多个委托者（成员国），这些委托者背后又有着各种各样的间接委托者（各个国家的利益相关者）。
关于如何更好地平衡IMF治理中的政治监督和运作效率两者之间的关系，西方学术界大致提出过以下建议：首先，给予IMF管理层更多的独立性；其次，加强事后问责制。提出这种观点的主要包括格雷格里奥、波尔多、詹姆斯、阿莱格雷特和杜尔贝科等人。也就是说，让事后问责制成为政治力量对技术力量进行紧密的事前监督的替代。第三，加强保护工作人员不受明确的或暗含的政治压力的影响。在这方面，IMF聘请的一个独立专家组在1999年提交的《对监督的外部评估》报告中，建议改变激励结构，让管理层支持那些提出坦率建议的工作人员。第四，重估执董会的作用，尽可能减少那些仅仅导致形式控制的活动，同时加强执董会相对于成员国政府的作用。奈瑞·伍德建议的一个具体步骤是，通过大幅度减少执董会对国别决策的责任，增加执董会用于设定政策指导方针上的时间和精力。
二、透明度与运作效率
透明度能提高公共机构的合法性，并且能在很多方面增强有效性。然而，鉴于IMF所处理的金融事务的机密性质，透明度也可能与运作效率发生冲突。本部分考察透明度可能导致成本的多种渠道，以探讨透明度的更有效形式。
1 关于透明度的定义
研究公共机构透明度的文献通常认为，透明度指的是那些要求把文件传播给通过其他方式无法获得它们的受众的政策。这些受众一般指的是除机构的内部管理层以外的人士，包括股东和普通民众。还应该指出，透明度不能等同于“文件的公布要求”，因为文件的内容往往因对外公布而发生变化。
2 IMF历史中的透明度问题
在筹划建立IMF的讨论中，与会代表大多认为，IMF业务的机密性质与高度的运作公开性是不相容的。
从1948年初到1990年代中期，每当透明度问题周期性地被提出时，技术官僚们常常重复管理层和工作人员在1970年代末表达过的观点：“成员国政府与基金组织管理层和工作人员之间的关系的机密性质，对于基金组织的成功运作极为重要。如果一个成员国政府相信任何提供给基金组织的信息将被世界上其他国家的政府得到，那么这种机密关系就会受到损害，这将对基金组织的未来产生毁灭性的效应。”因此，直到1990年代中期以前，在确定IMF的透明程度方面，透明度与效率之间的平衡倾向于后者。与此同时，保密性显然弱化了IMF的合法性，从而招致了不少批评。
1990年代中期以来，出于提高合法性的诉求而希望IMF增加透明度的呼声时有响起。而且，人们认为增加透明度也有利于对IMF工作人员进行紧密的监督和问责。有鉴于此，近年来透明度在提高合法性方面的好处得到了适当的强调。IMF开始采纳变革的措施，并于1999年正式制定了透明度政策，该政策声明，“基金组织认识到透明度的重要性，将努力及时披露文件和资料，除非有强有力的具体理由反对这样的披露。”在过去10年里，基金组织不断增加其所公布的文件的数量和类型，包括大多数国别报告和项目意向书。
另一方面，近年来有不少国际组织官员和研究者对IMF提高透明度的趋势表示担忧。曾任IMF对外关系部主任和24国集团主席顾问的阿里·指出了过度的透明度所产生的成本。亚历山大·卡夫卡也警告过透明度的局限性。约翰·威廉姆森在提到IMF“迫使泰国在1997年10月公布它已经耗尽所有的外汇储备”时，实际上就是在指责IMF的过分透明度。
3 透明度的负面效应
先假定传播要求不会改变被公布的文件中的信息，来考察IMF对公众的透明度影响IMF运作效率的具体机制，那么透明度至少有三个方面的负面效应：
首先，透明度有时会导致负面的市场反应（例如投机冲击），而这种负面的市场反应本来可能通过政策变化而避免。例如IMF公布了关于在某种政策下的汇率机制的可持续性的观点，如果国家当局事先被给予足够的时间对IMF的观点做出反应，那就有可能避免发生负面的市场反应。支持完全的透明度的人们经常争辩道，如果IMF的观点能够引发危机，它们还是被公布的好，因为危机终究会以某种方式发生。这种观点忽略了这么一种可能性，即IMF的机密建议可能导致避免危机的政策变化。而且，对脆弱性的评估在性质上总是或然性的，可是大多数受众会将这种评估当作预测或展望，从而可能引发恐慌，加速危机的发生。
其次，在那些有IMF支持的项目的国家中，透明度可能扰乱贷款条件的实施过程（尤其是意向书的公布）。实际上，一个项目和它的相关贷款条件，从一开始就不是铁板钉钉的，贷款条件经常随着事态的发展而被修改。如果市场完全了解意向书的内容，那么项目的谈判和再谈判过程就比较难以管理。例如，如果未能采取贷款条件中所包含的某些行动，就可能引发危机，即使IMF本来愿意放弃这些条件。贷款条件的实施过程需要时间，有时需要根据具体实施效果而调整，而在一个资本高度流动的世界里，透明度大大减少了该过程有效运作和对项目进行重新设计可用的时间。在这种情况下，贷款条件可能最终成为投机冲击的配套设计，因为它创造了一种反向的催化效应。
第三，关于政府打算实施某项措施的透明度可能会阻止该项措施的实施，因为公众对政府意图的了解可能导致既得利益联合起来反对它。
现在再让我们放松关于“传播要求不会改变被公布的文件中的信息”这一假设，来继续讨论透明度的负面效应。首先，鉴于原始信息被传播所产生的成本，国家当局可能不愿意与IMF共享他们所拥有的全部信息，这将导致IMF工作人员无法向国家当局提供有针对性的建议，从而妨碍IMF有效履行它的功能。第二，由于对国别经济的脆弱性评估有引发危机的风险，加上缺乏对工作人员抵御政治压力的保护手段，工作人员可能倾向于在那些即将被公布的文件中含糊其辞，这意味着翔实的信息不会被提供给公众，从而导致形式上的透明度。
4 待解决的问题
综上所述，增加透明度的趋势有其优点，且不可避免，然而也带来一些潜在的问题。IMF的独立评估办公室在2004年的报告中承认，对于实行钉住汇率制国家来说，汇率评估结果的公布可能引发市场恐慌。尽管IMF的透明度政策允许从公布的工作人员报告中删除那些具有高度市场敏感性的材料，然而这个规则对于所涉国家而言并非足够有效的保护措施。首先，关于删除某些内容的请求须经IMF管理层批准。第二，允许被删除的只包括那些高度市场敏感性的信息，它并不处理国家当局可能担心的其它问题。
不少国际组织官员和研究者相信应当更深入地考察透明度和效率之间的替换关系。承认透明度的成本的存在是找到更有效的透明度形式的一个重要步骤。平衡透明度和运作效率之间的关系，至少需要进一步考虑以下几个问题：
第一，如何协调透明度需要和机密性需要？对于这个问题，IMF的透明度政策只是笼统地声明，“将努力及时披露文件和资料，除非有强有力的具体理由反对这样的披露”，但没有做出进一步的明确说明。不过，近几年的透明度政策改革制定了一项普遍原则，即列为严格保密的文件必须根据解密时滞规定而公布，这是协调透明度需要和机密性需要的一个重要措施。与原先实际上要求立即公布文件的实践相比，推迟某些文件的公布，有利于降低市场投机等风险。
第二，如何防止形式上的透明度？IMF鼓励国家当局公布的文件的范围已扩大到包括有关一国金融部门健康状况及其对国际准则和标准遵守情况的报告。如何促使成员国向IMF提供必要的信息，而不会因为被要求公布而不透露那些最重要的信息，仍然是个未解决的问题。此外，IMF到目前为止仍然缺乏对工作人员抵御政治压力的保护手段，导致工作人员在撰写那些将被公布的文件的过程中存在顾虑，影响了国别与世界经济分析报告的客观性和坦率性，这也导致形式上的透明度。
第三，技术力量对政治力量（执董会和成员国政府）的透明度的适当程度是什么？即在何种程度上，管理层和工作人员获得的信息以及持有的观点应当与执董会和成员国政府分享，目前仍不完全明确。
结语
本文强调了加强IMF治理的持续努力所需进一步探索的一个问题，即提高合法性和效率两个目标之间的替换关系的存在。协同效应也是有可能的，例如：以重新分配国家间的政治监督权力为目标的改革可以提高合法性，同时不会增加对IMF日常运作的政治控制程度；事后问责制可以成为政治力量对技术力量的紧密的事前监督的替代，亦即以更多的运作独立性结合更强的事后问责制为基础，实现合法性与效率之间的平衡。不过，本文的主要意图不是提出解决方案，而是强调问题的存在。这主要包括：政治力量如何在不会导致效率损失的情况下监督技术力量；如何协调透明度需要与机密性需要，如何防止形式上的透明度等。
合法性与效率之间的平衡问题，对于任何公共机构都是存在的，但对于国际机构而言则更为严重，是无政府国际社会体系中的国际组织所面临的一个共同问题，具有一定的普遍意义。本文以IMF为案例分析这一问题，并对国外相关研究成果进行概括和介绍，希望引起更多的国内同行对这个问题的关注和兴趣。从现实意义来说，中国政府正在越来越积极地参与同际货币基金组织的全球治理及其改革，加强对相关研究成果和观点的了解，有利于更深刻地理解国际制度，提出更成熟可行的改革建议。