浅论我国行政听证制度的不足及完善
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【摘 要】行政听证是一项保障行政相对人申辩权利最重要、最关键的程序制度.听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。目前，建立完整的行政听证主体制度尚须进一步探讨。在本文将试着从论述行政听证制度的法源理论,在我国适用的情况和存在的问题及在建设和谐社会中所发挥的作用方面来论述听政制度.
一、行证听证制度的现状、问题
（一）现状
2001年12月24日，国家计委公开邀请消费者参加“铁路部分列车实行政府指导价”方案听证会。这一举措使听证制度再一次成为人们关注的一个热点，虽然自行政处罚法和价格法实施以来，各地有关部门举行的听证并不在少数，但此次听证却仍然引起了空前的社会关注。究其原因，一是2001年11月底，国家计委刚刚公布了《国家计委价格听证目录》，将与公路运输同质的铁路、民航客运价格列入其中，从而使得此次公开听证对习惯于“暗箱”提价的铁路、民航部门来说不无震动；二是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消费者，并将对传统的垄断经营形成冲击。笔者认为目前正是我国行政听证制度发展与完善的大好时机，应该抓住这个机会，使政府与公民实现良性沟通，达到双赢。
（二）问题
1. 听证主持人问题
听证主持人员的资格规定不明，素质不高，相对独立的地位没有确立。在行政处罚听证程序中，听证主持人是行政机关的代表，代表行政机关主持听证，根据职能分离原则，听证程序的人员不能有与听证行为不相容的举动，以保证听证程序的公正性。听证主持人的地位具有相对独立性，它在听证程序中的主导作用决定了其重要地位。我国《行政处罚法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上的进步，体现了程序的公正性。然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人应当具备何种资格，法律没有作出回答。在现阶段的行政执法实践中，有些听证任务繁重的行政机关设立了专门或专职法制人员主持听证。而听证案件少的行政机关往往由非本案调查人员主持听证。由于我国法律自身规定的不健全，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生，影响听证程序的正常实施。
2. 听证笔录的问题
《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧继《行政处罚法》之后，各地各部门制定的《关于行政处罚听证程序实施办法》对听证笔录的规定呈现出两种状况：一种是沿袭《行政处罚法》的规定，对听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用没有涉及另一种是补充规定了听证笔录的效力，即规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。” 在我国，听证笔录的效力未作规定，因为在实践中，行政相对人在陈述阶段如果放弃听证，可导致无笔录情况的出现。另外，在听证会之后，行政机关经补充所得到的证据，不能认为是无效的，也应作为行政处罚决定的依据；但听证笔录效力不明，仍是一个问题。听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障听证笔录，一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。
二、完善我国行政听证制度的思路
（一）我国听证主持人制度
1. 听证主持人的产生
我国法律对主持人的规定，采取了内部职能分离的方案，能有效克服职能合并导致的极明显的不公正。但主持人由行政机关规定，可能是基于以下考虑：第一，我国听证制度刚刚建立，对于行政机关和老百姓而言，是新事物，必须逐渐熟悉，不宜过于复杂；第二，高度独立化的主持人队伍可能成为行政管理的掣肘，妨碍行政效率，这不符合我国现实情况的需要；第三，建立高度独立化、不受行政机关控制的主持人队伍可能招致行政部门的抵制，从而增加法律通过的困难和降低法律实施的效果。因为行政机关是很大的权力集团，有机会和能力影响法律的通过和实施效果。这是中国的现实，不得不考虑。
2. 听证主持人职权
法律没有明确规定听证主持人职权，但从其性质来看，他应该享有指挥听证程序进行的权力。听证主持人有权决定在法律规定的范围内举行听证会的具体时间及地点；有权决定听证程序的进程，决定是否中止、延期举行听证会；有权接受双方证据，对过份重复、不重要的证据予以排除；有权进一步收集证据，弄清案件事实；根据法律授权，采取必要措施，维护听证会秩序等。我国听证主持人没有就案件作决定的权力，但可以赋予其作出建议性决定的权力。听证主持人享有上述权力，是同设立听证程序的目的及听证主持人的作用分不开的。听证程序，是听取当事人意见，是为了较快地进行听证程序，以能作出公正的决定。听证主持人的设置，一是为了较快进行听证程序，以能作出公正的决定。二是为了公正地进行听证程序，以能作出公正的决定。主持人既可提出建议，并应进一步采取措施保证其得到足够重视，但同时，主持人又只能仅此为止。
（二）确立案卷排他原则
案卷排他性原则对我国的借鉴意义：我国行政处罚法第四十二条第一款第（七）项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”根据该法规定，行政机关在听证结束后，原则上必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。因此，行政机关作出决定并不受听证笔录的严格制约；行政机关可能考虑并充分重视听证笔录的内容，但听证笔录并不是构成决定的唯一依据。此举虽然要求行政机关以对人民高度负责的精神查清事实真象后，依法作出处理决定；但它透着这样一种担心，即听证程序并不一定能查清事实，在不能查清事实真象的情形下，应该允许行政机关使用其他方式查出事实真象，再做出处理决定。这与案卷排他性原则表现同明显不同的法律思想：前者重实体，后者更重程序。行政处罚虽然比以前任何法律更看程序的意义，但它的重心仍在实体方面。程序虽然重要，但实体更重要，在二者发生冲突的情况下，实体的公正，再公正的程序也只不过是漂亮的外壳；为了实体，可牺牲一部分程序。而案卷排他性原则显然表明：程序第一，在经过一定程序后，即使实体问题没有搞清，但囿于程序的制约，也只好放弃；而且，坚持这个原则的人确信，经过精心设计的程序，实体问题不会搞不清楚。
我国行政机关，在听证结束后，虽然要考虑和重视听证笔录，但最终必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。这虽然强调了实体利益，但必须看其中负面效应。它给予行政机关太大的自由裁量权。如果行政机关认为听证程序并没有查清事实，而进行单方调查，再以此作出处理决定，那么，程序公正就得不到实现，听证程序就有落空的危险，行政机关也绝不能得到有效遏制，实体利益也可能得不到实现。必须切实保障当事人听证的权利，努力维护听证程序的公正性。
【参考文献】
[1]崔浩.行政法教程[M].浙江：浙江大学出版社，2005：1-174.
[2]柯岩.行政听证研究[D].山东大学,2007.