非正规就业流动人口住房问题及对策研究

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摘 要？演我国尚无专门针对非正规就业流动人口的住房政策。非正规就业流动人口住房整体质量较差，居住权利无法有效保障;住房支付能力较差，费用是影响住处选择的要因;住房稳定性较差，工作变动是变换住处的首因;呈现明显聚居特征，容易形成“贫困文化”。改进与完善非正规就业流动人口住房，可从开放兼容，转变“本地人”利益为中心的思维方式;多方努力，多渠道着手提供住房;分类管理，制定有针对性的住房政策;实施补贴，提高住房支付能力等方面入手。

关键词？演流动人口;非正规就业者;住房

[中图分类号]C913.31 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）01-0062-04

庞大数量的流动人口为城市的发展做出了巨大贡献，按照职业类型来讲，大体可把流动人口分为正规就业者和非正规就业者。尽管非正规就业这种就业形式为缓解现阶段的就业压力起到了一定的作用，但是流动人口中的非正规就业形式也带来一系列问题。城市中的非正规就业流动人口签订劳动合同的意识比较淡薄，容易引发各种劳资纠纷，同时非正规就业者聚居的地区是城市治理的难点，为城市化的进一步发展带来新的挑战。非正规就业者本身的工作条件差、收入水平低、缺乏社会保障，造成非正规就业者在社会融入上存在一定程度的困难。非正规就业流动人口的住房问题也是影响非正规就业流动人口生活质量以及困扰城市治理的一大难题。

近年来，流动人口中的正规就业者的住房问题通过政府以及企业的努力，在一定程度上得到解决。但当中的非正规就业者的住房问题一直没有得到有效解决。一方面他们没有单位依托，不能通过员工宿舍解决住宿问题，且身份特征尴尬，难以申请到政策性住房;另一方面随着棚户区改造、城中村改造的进行，他们的租房困难将加大。本文拟就流动人口中的非正规就业者之住房现状进行分析，并提出若干完善住房的政策建议。

一、引言：现有的流动人口住房政策

梳理现有的流动人口住房政策可以发现，我国目前尚无专门针对非正规就业者的住房政策。农民工是我国流动人口的主体、非正规就业者的主体，这些住房政策有相当部分是关于农民工群体的。因此，可以通过梳理政府对于农民工的住房政策来考察我国现阶段非正规就业流动人口的住房政策。一方面这些政策文件还是更多的强调企业责任。如2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出“多渠道改善农民工居住条件”，2007年《关于改善农民工居住条件的指导意见》提出解决农民工住房的基本原则之一是“政策扶持，用工单位负责”。另一方面随着城镇化的发展，政府开始关注农民工住房问题中政府的责任。如《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》在关于农民工的住房问题方面规定“采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件”，“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。”同时，各地积极响应中央的文件制定了积极的农民工住房政策措施。如天津市在企业集中的地方由政府出资建设的“蓝领公寓”，为解决集中于企业的农民工的住房问题提供了经验借鉴;还有的地区规定将农民工的住房作为硬性指标纳入保障性住房体系，四川省2013年曾提出全省提供给农民工的公共租赁住房不低于其房源总量的30%。

从上述的政策措施来看，我国政府在解决非正规就业流动人口的住房问题方面已经做出了很多的努力，关于流动人口的住房政策措施从无到有，从强调个人责任向强调用工单位、国家共同负责转变。但也应该看到，非正规就业流动人口的住房问题有其特殊性，政府应该进一步完善住房政策，切实保障他们的住房权利。

二、非正规就业流动人口的住房现状

非正规部门的生产单位具有住户企业的特点，经营规模小，组织水平低下，作为生产要素的劳动力和资本基本没有分工，劳动关系大多建立在偶然的就业、亲属或个人以及社会关系之上，没有建立在具有正规保障的合同协议之上[1]。

非正规就业者主要包括自主经营者，小店铺或工厂的雇工以及散工。同时，为了与国家对农民工的社会政策相衔接，本文将非正规就业者在户口状况上界定为“本地农业户籍”和“外地农业户籍”两种类型。本文的研究数据来源于教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《流动人口管理服务对策研究》，课题组于2013年暑期在上海、天津、广州、武汉、成都、兰州、哈尔滨与三亚8个城市进行了抽样调查，共收回有效问卷3 801份。按上述非正规就业流动人口定义，符合本文研究的个案共有794个。通过对这些个案的分析发现，非正规就业流动人口的住房主要存在以下问题。

（一）住房整体质量较差，居住权利无法有效保障

非正规就业者主要居住在城郊结合部、城中村、棚户区，从课题组的问卷调查以及笔者的实地调查来看，他们的住房质量都让人堪忧。问卷调查显示，受访非正规就业者中的33.0%对其住房状况不满意，其中4.4%表示“很不满意”，28.6%表示“不太满意”。问及对当前居住状况不满意的原因，认为住房太拥挤、住房质量太差、环境不好与配套设施不全的分别占到48.1%、47.4%、40.3%与35.8%。住房建筑类型方面（见图1），只有28.5%的非正规就业者居住在1990年及以后建的新式楼房中，其余建筑类型包括简易房（临时板房）（7.3%）、普通平房（33.0%）、1990年以前建的老式楼房（29.7%）以及其他（1.5%）。其中的普通平房一般是城市化进程中，城乡结合部的农民在转化为城市市民过程中空闲下来的房子，有的已经在政府的拆迁计划中，由于房屋建设时间较长，存在一系列的安全隐患，同时基础设施不健全，环境卫生较差;老式楼房也存在着设施不齐全、安全隐患等问题。已有的研究也发现，具有工作不稳定、自雇者、家庭户流动特征的流动人口往往聚居在村委会社区[2]，这也往往是棚户区、平房、板房等的集中地带。

（二）住房支付能力较差，费用是影响住处选择的要因

非正规就业者在选择住处方面的最大限制因素就是支付能力。问卷调查数据显示，有59.3%的非正规就业者把花费少作为影响选择住处的最重要因素（见表1）。这主要是因为非正规就业者由于自身技能等方面的限制，从事的一般是灵活性较强、耗费体力较大的工作，此类性质的工作报酬较低且不稳定，从而使他们的住房支付能力就较差。同时，非正规就业者还承担着养老、支付子女学费、生活费的重担，这进一步拉低了他们的住房支付能力。在关于非正规就业者变换住处的原因调查中，仅有8名受访者因为买房的原因而变换住所，占被调查者总数的2.3%（见表2），这也从另一个角度说明绝大多数的非正规就业者没有住房的支付能力。

（三）住房稳定性较差，工作变动是变换住处的首因

非正规就业者的工作不固定，具有较大的不确定性，他们往往形成了“人随工作走”的观念，被形象地誉为城市发展建设中的“机动人员”，一般不会因为居住地的原因拒绝工作。当“要工作”和“离住所较远”两者之间发生冲突的时候，他们一般会以工作为重。接受调查的794名非正规就业者中变换过住处的有351名，占被调查者总数的44.2%。进一步考究变动住处的原因，首因是工作变动（60.6%），其次是改善居住条件（18.8%），上班方便（16.0%）（见表2）。应该引起注意的是，在本研究中因居住处拆迁变换住处的比例达到了11.1%，随着各地城市化建设进程的推进，棚户区改造的进行，越来越多的非正规就业者将因为居住处拆迁而变换住所。这样城市边缘地区的廉价房源将会大大减少，非正规就业流动人口的住房选择空间将会被压缩。随之而来的结果是非正规就业者的住房成本加大，这种发展路径不利于非正规就业者在城市的长久发展。

（四）呈现明显聚居特征，容易形成“贫困文化”

不仅仅是流动人口与当地市民在居住上呈分离的局面，其中的非正规就业者的居住也呈现出聚居的特点。问卷调查显示，认为目前居住的地方几乎全是外来人口的占23.9%，多数是外来人口的占39.3%，半数是外来人口的占11.0%，这些占被调查者总数的74.2%。这说明非正规就业者的居住地人口组成还是以外来人口为主。同时，在对天津市的非正规就业者进行的访谈中，笔者也发现非正规就业者的居住呈现出聚居的特点，而且他们按职业类型进行居住的特点明显。贫困文化是指贫困阶层所具有的一种独特生活方式，是长期生活在贫困之中的一群人的行为方式、习惯、习俗、心理定势、生活态度和价值观等非物质形式[3]。 非正规就业者的居住特点，在一定程度上说明他们与当地市民的融合程度还是比较低的。他们的主要交流圈子局限于与自身处境相似的非正规就业者，由于非正规就业者的平均文化程度较低，且他们的工作比较繁重，工作压力较大，这种工作特点容易激发他们的负面情绪，久而久之在聚居地容易形成贫困文化，不利于长远的发展。

三、完善非正规就业流动人口住房的政策建议

此次问卷调查发现，不愿意和没想过留在工作城市的非正规就业者占调查对象的半数以上（60.8%），一方面这是随着农村地区一系列优惠政策的施行使得农村的吸引力加大，另一方面也是由于这部分流动人口的支付能力较差，这在一定程度上也是一种经过权衡之后的被动选择。但无论将来的居住意愿如何，非正规就业者在城市工作期间的基本的居住权利应该得到保障，政府应该积极探索改善这一群体住房的路径。

（一）开放兼容，转变以“本地人”利益为中心的思维方式

非正规就业流动人口对流入城市的建设发展做出了巨大的贡献，各地在城市化进程中不仅应关注本地居民的利益，同时要积极关注流动人口群体的利益，尤其是要关注关系他们生存质量的住房的问题。首先，流入地民众和政府要从思想上接纳非正规就业者。流入地政府要致力于创造一种关心流动人口的舆论环境，在社会上大力宣传对非正规就业流动人口的帮扶照顾。同时，流入地政府也要转变传统的把流动人口看作“公共资源的掠夺者”的看法，要从社会长期可持续发展的角度，着力给予流动人口更多的关注。其次，要在居住格局上促进流动人口与当地人的融合。无论是在过去还是在现在，非正规就业者的社区融入还有所欠缺，主要表现在非正规就业者与城市居民在居住上的隔离。非正规就业者居住的地方甚至成为了一种新型的“贫民窟”，有的甚至在当地居民眼中是“脏、乱、差”的代名词。在居住空间上的这种分离性，使得非正规就业者在流入城市的存在感很低。要着力改善城市居民与非正规就业者的居住场所严重分离的状况，同时在住房格局上，应该更加强调不同群体之间的融合。也就是说，我国大城市的集体宿舍、廉租房等能够惠及非正规就业者的住房设施，应该从社区融合的角度建设规划，实现非正规就业者与其他群体居住上的融合，从而进一步促进其他方面的融合。

（二）多方努力，多渠道着手为非正规就业者提供住房

应该积极发挥住房租赁市场在资源配置中的基础性作用，鼓励有经济能力的非正规就业者通过市场来满足自己的住房消费需求。同时我们也应该注意到，一方面流动人口中非正规就业者的住房问题不同于一般的正规就业者，他们绝大部分没有单位企业的依托，只能通过自身解决住房问题。另一方面他们多数从事城市中比较底层的工作，工资水平较低，有限的工资水平与高额住房开支之间的矛盾，使得他们只能居住在质量比较差的住所中。

由于大部分流动人口在大城市中是一种“寄居”状态[4]，他们自身改善居住条件的动机不足，需要政府与社会的介入。一方面结合“蓝领公寓”、“集体宿舍”等模式，政府可在非正规就业者集中居住的地区建设公寓，以非正规就业流动人口能够接受的价格出租;同时，要优化对公寓的管理，避免“贫困文化”的产生。另一方面也要积极吸引更多的社会组织投入到流动非正规就业者的住房管理中。荷兰采用的住房协会管理模式，即由NGO组织――私人住房协会进行统一管理，使政府从社会住房建设管理领域中脱离出来，仅通过颁布各种住房政策和福利制度对社会住房进行调节[5]，这种做法对我国非正规就业人口住房建设与管理有一定的借鉴意义。

（三）分类管理，制定针对非正规就业者的住房政策

我国已有流动人口住房问题的政策文件主要集中在正规就业的农民工群体，鲜有涉及非正规就业流动群体。同时这些政策文件对责任的划分比较笼统，这在一定程度上有利于各地根据不同的情况制定不同的政策措施，保证政策的灵活性，同时也使得各主体在改善包括非正规就业者在内的流动人口住房方面动力不足。

在今后的政策制定中，应该对流动人口进行相应的区分，针对正规就业者和非正规就业者的不同特点，在住房政策制定中，应该有不同的侧重。在鼓励将正规就业者的住房问题纳入城市住房保障体系的同时，应该对非正规就业者的住房责任进行明确划分，重点解决非正规就业者中的困难群体的住房问题。针对对流动非正规就业者就业单位的约束较弱的问题，在文件制定中，还是要强化政府的责任，强调中央和地方政府的共同责任。这种责任主要体现在，住房的供给、管理，房屋的安全管理等方面。

（四）实施补贴，切实提高非正规就业者住房支付能力

非正规就业者住房自我满足能力较差，同时城市化的发展还会在一定程度上对其住房满足造成消极的影响。因此，基于租房价格的考虑，非正规就业者往往是棚户区、城中村以及城郊结合部的老式房子的主要居住人群。一方面这些地方的住房质量比较差，住房安全性不能保障;另一方面在逐步推进城中村、棚户区改造，推进城市化、进行拆迁工作的过程中，由于原有的住房遭到拆迁、改造，他们要不断地变换住所。同时，我国现有的针对困难群体的政策性住房主要集中于一些交通不便的地区，一定程度上减弱了这些住房对于非正规就业者的可及性。

因此，今后的公共租赁房的设计中，应该从惠及非正规就业者的角度，根据他们的居住需求进行相应数量的住房提供。可以在非正规就业者就业比较集中的地区进行公共租赁房的建设，同时对于有资格申请但是难以享受到公共租赁房的非正规就业者，政府适当发给一些租房补贴，实现从“补砖头”向“补人头”转变，如在荷兰的社会住房租赁制度中，注重对于贫困租房群体的个人补贴的做法使得住房租赁者有更多的自由选择[6]。

收稿日期：2014-09-22

网络出版网址： 网络出版时间：2014-11-25 10：07：57

基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目《流动人口管理与服务对策研究》（12JZD022）的研究成果之一。

作者简介：仉楠楠（1991-），女，山东滨州人，南开大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障;周利兵（1985-），男，河南许昌人，南开大学政府管理学院博士研究生，研究方向：社会政策、社会工作。

[参考文献]

[1] 冷熙亮，丁金宏.城市非正规就业发展及其问题――以上海为例的探讨[J].社会，2000（11）：15-18.

[2] 侯慧丽，李春华.梯度城市化：不同社区类型下的流动人口居住模式和住房状况[J].人口研究，2013（2）：83-92.

[3] 吴理财.论贫困文化（上）[J].社会，2001（8）：17-20.

[4] 吴维平，王汉生.寄居大都市：京沪两地流动人口住房现状分析[J].社会学研究，2002（3）：92-110.

[5] 胡毅，张京祥，吉迪恩・博尔特，皮特・胡梅尔.荷兰住房协会――社会住房建设和管理的非政府模式[J].国际城市规划，2013（3）：36-42.

[6] Hugo Priemus. A New Housing Policy for the Netherlands （20002010）： A Mixed Bag[J].Journal of Housing and the Built Environment，2001（16）：319-332.

The Housing Problem of Informal Migrant Workers

and the Countermeasures

Zhang Nannan，Zhou Libing

（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 300071，China）

Abstract： Currently，there is no housing policy of informal migrant workers in China. The real condition is that the housing quality of informal migrant workers is usually very vile，and their rights of residence could not be effectively protected. Their housing payment capability is also in a bad condition，and price is mostly the most critical factor that influences their residence locations. Meanwhile，job change is the main factor that leads to their change in residence. Apart from that，the informal migrant workers also tend to live in compact communities which will give rise to poverty culture. In order to improve the dwelling quality of informal migrant workers，joint efforts should be conducted. Firstly，when making policies，the local authority should change the concept of taking native citizens 'interests as the decisive factor and take the informal migrant workers' interest into account. Secondly，the government should take measures to attract NGOs to pay attention to migrant workers. Last but not least，providing informal migrant workers with housing subsidies is a good way in improving their living quality.

Key words： migrant worker;informal employee;housing