浅析当前公众聚集场所消防监督管理工作存在的问题及对策

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摘 要：本文分析了当前公众聚集场所消防监督管理工作中存在的消防监督人员业务能力不强，消防技术标准规范不完善，消防从业人员素质差，监管乏力以及处罚力度不够等问题，提出了加强和改进公众聚集场所消防监管工作的对策。

关键词：公众聚集场所；消防监督；问题；对策

公众聚集场所是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。公众聚集场所一旦发生火灾，极易造成群死群伤，产生较大的社会影响。为了减少公众聚集场所的火灾隐患，保障人民群众生命财产安全，公安机关消防机构经常组织开展消防监督检查和专项整治，取得了一定的效果，但是公众聚集场所的火灾事故仍时有发生。如何预防和减少公众聚集场所的火灾隐患，已经成为摆在消防监督管理人员和社会学者面前的一项重要课题。

1 存在问题

做为一名基层消防监督人员，有必要也有责任对当前我国消防监督管理中存在的问题认真进行研究、分析，进一步提高公众聚集场所消防管理水平和抗御火灾的能力。通过近年来的火灾案例和工作中的切身体会，认为当前公众聚集场所火灾频发的主要原因有以下几点。

1.1 部分消防监督人员业务能力不强，法制意识淡薄

目前公安机关消防机构从事消防监督工作的人员都是武警现役警官，根据《中华人民共和国兵役法》和《中华人民共和国现役军官法》相关规定，警官来源主要有三个途径：一是从优秀士兵中选拔；二是普通中学生入军队院校学习毕业后分配；三是从普通高等学校的优秀毕业生中选拔。这三种途径造成部分消防监督人员文化素质参差不齐，同时他们达到一定服役年限必须退出现役，人员流动性非常大。特别是一些人从事消防监督工作时间很短，消防监督业务水平偏低，不知道自身在公众聚集场所消防管理工作中的职责，法制意识差[1]。

1.2 消防技术标准不完善，无法有效监管

目前在公众聚集场所消防行政许可和日常消防监督管理工作中都需要依据相关的消防技术标准，但由于我国消防技术标准的制定起步较晚，未经长期的实践验证，缺乏消防基础科学研究支持，我国现行的消防技术标准规范往往都是“亡羊补牢”式，缺乏预见性，消防技术标准存在缺陷[2]。特别是与公众聚集场所有关的消防技术标准要求散见于多种标准中，造成不仅刚从事消防监督工作的人员不能很好掌握，就是有一定工作经验的消防监督工作人员也不能完全掌握，从而不能起到有效的监管。

1.3 消防从业人员素质差，发生火灾不能有效处理

《消防监督检查规定》（公安部令120号）仅规定公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位的自动消防系统操作人员需要取得消防行业特有工种职业资格证书，对员工需提供岗前消防安全教育培训记录，但对员工岗前培训的机构、内容和标准都未要求，实际上也就是要求单位自己组织对员工进行消防培训，而从许多火灾案例看，公众聚集场所发生火灾的原因大多是消防安全责任人、消防安全管理人和员工消防意识不强， 心理素质不过硬，缺乏对消防设施、器材的维护管理，不重视消防管理工作或违章操作造成的[3]。

1.4 公众聚集场所数量多，消防监管乏力

近年来，由于我国经济的飞速发展和市场投资取向的引导，公众聚集场所数量大量增加，而公安机关消防机构由于受现役体制限制，人员编制少，很难对这些公众聚集场所进行有效监督，造成公众聚集场所取得消防行政许可后，再次进行改建、扩建和内部装修时都得不到有效监督，新产生的火灾隐患得不到及时整改，同时由于监督检查任务繁重， 一定程度上使公安消防部门疲于应付， 导致监督检查不彻底不细致的工作现状时有发生， 使一些火灾隐患得不到彻底的清除。

1.5 违法违章行为处罚力度小，法律法规不完善

《中华人民共和国消防法》中对公众聚集场所在开业前消防安全检查、消防设施和器材维护管理方面规定了停止使用、罚款等行政处罚，而在日常消防管理制度和措施等落实方面仅是对违反规定的单位，责令限期改正，逾期不改正的，也仅对其直接负责的主管人员和直接责任人依法给予行政处分或警告处罚。目前公众聚集场所大多为私人企业，上述行政处分和警告的行政处罚措施根本达不到对他们督促的作用。

2 提出的对策

做为一名长期从事基层消防监督工作的人员，在这里我提出几点看法，希望能对今后公众聚集场所的消防监督管理工作有所裨益。

2.1 加强公众聚集场所消防设计审核、验收和备案工作

公安部新出台的《关于建立建设工程消防质量终身负责制的指导意见》明确规定，对依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案抽查的公安机关消防机构行政审批负责人及相关工作人员，对建设工程的消防设计审核、消防验收和备案抽查结果负终身责任。因此必须进一步提高对公众聚集场所消防设计审核、消防验收和备案抽查工作的重视程度，确保公众聚集场所不留下先天火灾隐患。

2.2 完善建设工程消防监督管理模式

新施行的《建设工程消防监督管理规定》（公安部119号）对需要进行消防设计审核和验收的公众聚集场所范围进行了限定，除此之外仅需要建设单位到公安机关消防机构进行消防设计、竣工验收消防备案，然后由公安机关消防机构随机进行抽查。这样就造成如果备案的建设工程未被抽查到，就会失去消防监督，造成遗留火灾隐患。而《消防监督检查规定》中又强调，公众聚集场所投入使用、营业前进行消防安全检查时，还要依法对进行竣工验收消防备案但没有进行备案抽查的公众聚集场所进行检查，这等于又重新进行一次消防设计审核和验收，而一旦公众聚集场所已经遗留下先天火灾隐患，此时整改难度会更大，不仅没有给建设单位提高便利，反而制造了困难。因此必须完善现行的建设工程消防监督管理模式，一方面可对公众聚集场所取消面积限定，全部进行消防设计审核和消防验收；另一方面可借鉴国外做法，建立消防设计审核和消防验收由第三方中介组织进行办理制度，明确中介组织的资质、技术人员构成、工作程序以及承担相应的法律责任等问题，公安机关消防机构只去抽查中介机构审核和验收过的消防设计文件或建设工程，对中介组织的审核、验收情况进行消防监督，而不是像现在这样可能造成对公众聚集场所失控漏管。

2.3 加强对装饰装修设计、施工单位的消防资质审查

目前公众聚集场所由于装饰装修使用易燃可燃材料引起的火灾较多，公安机关消防机构相继出台许多措施进行管理，但是，我认为有必要进一步加强对设计和施工单位的监管，因为建设单位相较于设计、施工单位来说对易燃可燃材料的危害性了解得不多，而设计、施工单位却不同，特别是施工单位往往都想节省施工成本，偷工减料。因此必须会同住建部门从设计和施工单位资质、技术人员构成、材料选择、进场检验和承担的责任等方面去修改相关法律法规，明确设计、施工单位在装饰装修工程中的法律责任。

2.4 加强对公众聚集场所电气设计防火审核、验收的管理

电气设备、设施和线路故障是引起公众聚集场所火灾的主要原因。目前在建设工程消防设计审核、验收工作中要求对消防电源及配电等进行严格把关，但是对电气防火审核、验收的标准规定散见于《建设设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》、《供配电系统设计规范》等多个标准规范中，没有对电气防火技术进行系统、全面的规范，因此今后必须加强对电气防火有关问题的深入研究，编制专门的电气防火设计规范，提高电气防火的设计水平，加强对电气防火的消防设计审核、验收工作。

2.5 提高消防行政审批人员责任意识，严格行政许可

公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查，此项工作作为公安机关消防机构的一项行政许可，必须严格按照《中华人民共和国行政许可法》实施进行。消防行政审批人员必须提高责任意识，特别是公安机关消防机构的各级领导必须以身做责，加强消防行政审批的严肃性，做到 “谁审批、谁负责”。审批过程中出现、、等违法行为在关部门要严肃追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

2.6 完善公众聚集场所行政许可有关配套规章

公安机关消防机构在对公众聚集场所消防安全检查合格后，要发放《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证》（以下简称《合格证》），只有当公众聚集场所进行改建、扩建和室内装修，或改变场所使用性质时需要进行消防设计审核、消防验收或者备案抽查，或者存在《中华人民共和国行政许可法》中撤销、注销行政许可手续的情形，否则《合格证》长期有效。这就造成公安机关消防机构发放完《合格证》后对公众聚集场所监管乏力，而许多火灾的发生，都是由于公众聚集场所擅自改建、扩建、室内装修或改变使用性质造成的。因此有必要对现行的行政许可配套规章进行修改、完善。公众聚集场所为了有利于经营，经常会进行改建、扩建和室内装修，消防安全条件经常会改变，可对《合格证》设定一定时间的有效期，不仅不违背《中华人民共和国行政许可证法》的规定，而且有利于公安机关消防机构及时掌握公众聚集场所的消防安全条件，决定变更或延续行政许可，加强消防安全监督管理，保证场所消防安全条件。

2.7 建立严格的消防从业人员准入制度

目前公众聚集场所的电工、焊工需要取得《特种作业人员操作证》，自动消防系统操作人员需要取得《建（构）筑物消防员职业资格证书》，而其余消防从业人员大多由保安兼任，普遍存在文化素质不高、消防常识不熟悉和消防业务不熟练等问题。针对上述问题，我认为有必要制定和完善现有消防培训管理法律法规，建立严格的消防从业人员准入制度，公安机关消防机构要会同工商、教育、人力资源和社会保障等部门研究制定消防从业人员培训管理办法，要求具有一定的数量标准的消防安全责任人、消防安全管理人等消防从业人员必须通过相关培训或执业资格考试，作为设立公众聚集场所前置条件，成为办理场所开业使用前消防安全检查的一项重要内容，同时要明确发生较大以上火灾事故对消防从业人员进行取消从业资格、终身禁入行业等严厉处罚措施，加强消防从业人员的监管。

2.8 明确单位消防管理主体责任，提高自我管理意识

消防工作是一项社会化工作，要大力贯彻国家《消防法》和《机关、团体、企事业单位消防安全管理规定》，按 “单位全面负责”的要求，公众聚集场所必须明确自身的主体地位，落实单位消防安全责任人的责任，进行自我管理。而目前的消防监督管理模式，往往是公安机关消防机构“大包大揽”，严重消弱了场所的消防管理主体地位，因此公安机关消防机构要研究切实可行的公众聚集场所消防管理模式，发挥公安机关消防机构“部门依法监管”的职能作用，同时还可以修改有关法律法规，将是否投保火灾公众责任险纳入公众聚集场所使用开业前检查的一项必备条件，根据场所是否存在消防违法行为以及中介机构出具的年度消防安全评价报告，保险公司可以根据场所的消防安全状况进行保险费率的调整，督促场所及时消除火灾隐患，加强消防管理工作，并推行全方位防火责任制，把防火责任制落实到法定代表人，明确法定代表人是本单位的防火第一责任人，充分调动场所自我管理的积极性，明确自身的消防管理主体地位，提高公众聚集场所抗御火灾的能力。

3 总结

公众聚集场所的消防监督管理一直是困扰公安机关消防机构、社会有关部门和单位自身的难题，而且随着社会和经济的快速发展，新情况、新问题还会不断出现，希望本人的上述看法能为当前的公众聚集场所消防监督管理工作提供参考。

参考文献：

[1]廉钰.加强公众聚集场所消防监督管理的几点思考[J].消防安全与技术，2005，24（02）：238-240.

[2]李立志.公众聚集场所消防监督管理存在问题及对策[J].武警学院学报，2004，20（04）：22-23.

[3]崔振宇.公共聚集场所消防安全隐患及对策研究[J].土木建筑学术文库，2008（09）：373-374.