高校财务管理状况评价指标设计研究

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【摘 要】 高校如何规范财务管理，优化资源配置，发挥资金的使用效益，需要对高校财务管理状况有一个正确的评价结果。在文献研究和调查研究的基础上，结合高校财务管理状况评价的现状，根据“三法两制度”等依据，按照合适的原则，通过德尔菲法、专家座谈法和实证研究法设计出高校财务管理状况评价指标，并采用此指标进行了实践应用。

【关键词】 财务管理状况评价; 财务管理状况评价指标; 高校

中图分类号：F23;G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）03-0096-05

一、高校财务管理状况评价的研究现状

（一）文献综述

在深入推进教育改革的新时期，教育发展正从单纯注重数量扩张向注重质量和效益转变，稀缺教育资源的合理配置及使用效率越来越受到人们的关注，而“高校财务管理状况评价指标体系”亟待完善。评价财务管理状况需要理论指导评价的操作与实践，更依赖于基于理论的变量指标和指标体系，从某种意义上看，后者尤为重要。如果没有科学合理的变量指标和指标体系，纯粹的评价理论或依据只是一纸空谈。

国外对高校财务管理状况评价指标体系的研究始于20世纪80年代。（1）在英国，1985年英国的贾勒特报告将高校绩效指标分为三类：内部指标（学校方面的特征）、外部指标（高校所设置的学科适应社会经济发展的情况）和运行指标（学校的资源利用率）。1986年，英国副院长和校长协会与大学拨款委员会（CVCP/UGC）联合工作小组将绩效指标划分为输入指标（指高校可利用的资源、人力和经费情况）、过程指标（指高校可利用资源的使用率情况）和输出指标（指高校最终取得的成绩与产出）。卡伦（Cullen）补充为“3E”指标，即经济指标、效率指标和效益指标。英国副院长和校长协会与大学拨款委员会联合工作小组编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系》（Cave & Martin，1988）比较有代表性，该指标体系中运用了不少财务指标。（2）在美国肯塔基州，由教育质量、教育培养、机会均等、经济发展和生活质量、协调与倡议精神等25个指标构成的高等教育绩效指标体系成为该州政府拨款的依据，体现了公平和效率的原则（肯塔基州高教委员会报告，1995）。（3）澳大利亚的高校重视经费的使用效益，运用系统的财务预算管理和费用包干等措施，实现学校的发展目标（Stephen Bernstein，1999）。（4）在荷兰，绩效评价是政府分配教育经费和对学校管理的重要手段，每个大学都进行自我评价，并聘请相关专家组成评价小组来评价该所高校的教学科研等各项活动。评价：在过去三十多年里，绩效评价已成为西方高校日常管理的重要内容，提高了财务管理的科学性，但评价指标体系中很多是非财务性指标和定性指标，难以量化，可比性也比较差。另外，有些指标体系具有地域性，难以普遍推广。

国内对高校财务管理状况评价指标体系的实践探索可追溯到20世纪90年代。（1）90年代中后期，原国家教委财务司组织专家制定了《教育部直属高校财务综合评价分析》、《教育部直属高校财务管理状况分析》两套高校财务评价指标体系，该体系从财务运行绩效、财务发展潜力、财务综合实力、财务管理状况等诸多方面，运用具体指标对高等学校财务工作作出评价并进行排序。（2）南京大学的施建军等（1995）把财务运行绩效分为：总经费效益、事业发展效益、科技成果效益、产业发展效益与对外服务效益。（3）1998年高等院校财务评价系统研究课题组在《高等院校财务评价系统研究报告》中，建立了以运行绩效和风险分析为核心、以财务综合实力为辅助的高校财务综合评价指标体系，分为5大部分共18个指标。（4）杨周复等（2002）精选了高校财务运行绩效、综合实力和财务发展潜力三个子指标体系共38个指标。（5）2007年，刘国永与江苏省财政厅合作设计了《高等教育财政支出绩效评价指标体系》。该指标体系一级指标包括高等教育资源投入、高等教育产出与效果以及高校发展能力3项，二级指标13项，三级指标26项。（6）2009年，中央教育科学研究所高等教育研究中心了《中国高等学校绩效评价报告》，该评价体系由14项投入指标和16项产出指标构成。（7）基于利益相关者理论，刘敏（2012）将高校的利益相关者划分为国家、高校管理者、捐赠（投资）人、教职员工、学生及其家长，对资金绩效、教学绩效、科研绩效、财务发展能力等多方面进行评价。评价：我国学者建立的指标体系中只考核定量指标而未考核定性指标的文献占总文献的70%以上，主要运用了总量、比率、差值等考核手段。在构建的定性指标中，不少难以横向比较，不够科学无整，或者不具可操作性，如黄颖（2012）提出的办学层次、学科范围、国家办学条件评价结果等，齐红（2010）提出的学生培养质量、学校办学实力等指标。

纵观国内外研究成果可知：（1）对高校财务管理状况指标体系研究的必要性是共同的，但是具体理论依据有所不同或者有所侧重;（2）从产权性质看，西方高校的产权性质与我国高校有较大差异，不能把西方理论直接照搬过来;（3）从时间上看，有的研究时间较早，不适应现代社会的特点;（4）从指标适用性看，有的研究适用范围较小;（5）从指标构成看，有的偏定量研究，有的偏定性研究，没有把定性与定量结合好;（6）从变量指标设计的内容看，侧重于绩效与风险。现有的对高校财务管理状况评价指标体系的研究主要集中于高校财务绩效指标体系，而绩效指标体系重点是投入与产出的对比结果，对其投入结构，特别是运行的过程很少关注，使得资金投入后如何运用成为一个“黑箱”。这种事后评价有一定意义，但是也有很大局限，既不能及时对运行加以控制和调整，也不能深刻说明造成绩效好坏的运行原因。因此，需要在一定的制度环境约束条件下，对高校资金投入、运行和产出全过程的财务管理状况进行评价，并特别注重对运行过程的评价，使之成为“明箱”。财务管理绩效评价和财务管理状况评价的区别见图1。

（二）研究意义

通过上级管理部门的财务巡视、专项检查、财务评价等形成的资料与数据，对本区域内的教育发展规划、教育经费使用单位的绩效评价、今后的经费核拨以及经济责任均有重要的参考应用价值。

1.编制教育发展规划与计划的依据

高校财务管理状况指标体系的应用结果对高等教育的发展规划、预算资金安排、基本建设项目、资产管理、对外投资等提供基础性的数据资料。

2.经费使用单位绩效评价的依据

高校财务管理状况指标体系强调过程监管，有利于建立与公共财政体制和现代高校制度相适应的、以标准定额为基础的高校财务管理体制机制，并将预算执行作为考核内容，使预算安排更科学，经费使用更加追求效益。

3.确定下一年度经费核拨的依据

高校财务管理状况指标体系应用过程中形成的数据与结果，可作为下一年度高校预算安排和经费核拨的重要依据，同时这也是落实以绩效管理目标为核心的绩效预算管理体系的重要环节。

4.经费使用单位经济责任的依据

高校财务管理状况指标体系强化经费使用全过程监管，对教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理。如发现教育经费被贪污、挤占和挪用，对因管理不善、控制不严等造成经济损失的有关人员要追究相应责任。

5.各高校强化自身财务管理的依据

高校财务管理状况指标体系的应用结果，可以使各高校了解自身在同类型高校中所处的位次，有了可以参照的目标和标准，通过对比分析，更全面地了解本校财务管理状况，为进一步改善财务管理状况提供参考和依据。

二、高校财务管理状况评价指标体系的设计

（一）评价指标设计的原则

指标体系设计的原则包括3E原则、系统性原则、定量指标和定性指标相结合原则、可操作性原则。（1）3E原则主要是在指标设计时要兼顾经济指标、效率指标和效益指标的原则。（2）系统性原则是从总系统论的角度出发，强调各指标之间的系统性。（3）定量指标和定性指标相结合原则强调在指标设计时既要有定量指标又要有定性指标，将两者有机结合起来，构成完整的指标系统。（4）可操作性原则是强调指标的可操作性，特别是对定性指标的运用与操作问题。制定的指标以相对数比例和程度为重点，使主观感觉客观化、分散经验系统化，便于测量和社会监督。

（二）评价指标设计的依据

高校财务管理状况评价指标的设计依据主要是“三法两制度”。“三法”指的是《会计法》（1999年中华人民共和国主席令第24号）、《中华人民共和国高等教育法》（1995年3月18日中华人民共和国主席令第45号）、《预算法》（2014年8月31日中华人民共和国主席令第12号）;“两制度”指的是《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号）和《高等学校会计制度（修订）》（财会〔2013〕30号）。

另外，考虑到具体指标的实际情况和特殊性，还参照了《高等学校信息公开办法》（2010年4月6日教育部令第29号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《中华人民共和国招标投标法》（1999年主席令第21号）和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2011年国务院令第613号）等共27个相关规章制度和管理办法。

一级指标的具体设立依据《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号）中的一级标题（包括财务管理体制、预算管理、收入管理、支出管理、结转与结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、财务清算、财务报告与财务分析）。本课题研究中的一级指标将《高等学校财务制度》一级标题中的预算管理、收入管理、支出管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、财务分析8个项目完全保留;考虑到与预算管理的对应性，将“结转与结余管理”设定为“决算管理”;考虑到高校内部管理制度和组织的实际情况，将“财务管理体制”设定为“财务管理制度与组织”;考虑到公办高校的实际情况以及清算管理的特殊性，故将“财务清算”项目舍去。因此，本课题初步得出的一级指标项目共有10个，包括预算管理、资产管理、负债管理、收入管理、支出管理、成本费用管理、偿债和发展能力、决算管理、专用基金管理、财务管理制度与组织。一级指标的最终确定还结合了德尔菲法应用的结果，具体内容见表1。

（三）评价指标设计的内容

1.指标的设计内容

（1）指标选取的方法。主要包括德尔菲法、专家座谈会法、实证研究法。德尔菲法是采用背对背的通信方式征询专家小组成员的评价意见，经过若干轮征询，使专家小组的评价意见趋于集中，最后得出相应的评价指标及其权重。专家座谈会法主要采用面对面的方式征询专家小组成员的意见，经过多次交流和讨论，最后得出能反映大家最终意见的评价指标。实证研究法是将评价指标运用到具体的高校当中，先行先试，根据运用的结果和反馈的情况进一步修正和完善评价指标。

（2）指标体系构成。根据高校财务管理状况评价指标建设的原则和依据，对指标进行比较和选择，从而构成高校财务管理状况评价指标，分为：一级指标（包括财务管理制度与组织、预算管理、决算管理、专用基金管理、收入管理、支出管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、偿债和发展能力10方面），二级指标（包括财务管理组织、财务管理制度、重大制度方面、财务监督、财务管理特色、预算编制与调整的科学性与合理性、预算执行情况、政府采购预算管理、决算报表质量、执行约束力、专用基金管理情况、专项资金管理情况、收入合法合规性、收入结构管理、国库集中收缴规范性、“三公”经费和会议费控制管理、支出合法合规性、支出结构管理、国库集中支付规范性、资产管理的合法合规性、对外投资管理、资产使用的效率性、负债分类管理、负债规范管理、费用按用途核算情况、成本核算细化情况、偿债能力管理、财务发展能力28个指标），以及三级指标（45个）。

（3）指标的测算。测算财务管理状况评价指标的基本思路是：首先，确定每个指标的权数;其次，给出每个指标的评价标准;再次，设计指标的计分方法，并计算出每个指标的分值;最后，按年度进行综合，得出一个总体结果。

（4）指标的解释。逐一对财务管理制度与组织、预算管理、决算管理、专用基金管理、收入管理、支出管理、资产管理、负债管理、成本费用管理、偿债和发展能力10个方面的具体指标进行解释，包括具体指标的公式、内涵、评分标准、评分细则等。

（5）指标的结构化。需要对上述指标进一步归类整理，形成指标体系。

2.评价说明

评价标准是评价工作的三大要素之一，是评价对象优劣的具体参照物和对比尺度。定量评价标准由标准值和与之对应的标准系数组成。评价标准可分为优秀、良好、中等、较低和较差五个档次。得出总体的评价结果后要对其进行解释说明，使各高校在后期的财务管理过程中知晓其应改进的方向与目标。

三、高校财务管理状况评价指标体系设计的研究方法

（一）德尔菲法

在指标的选取和比重确定上，将德尔菲法应用于本研究。选取的专家既包括上级教育主管部门和上级财政管理部门的领导，也有高校财务管理专家学者，更多的是来自高校的校领导和财务管理部门的负责人，具有一定的代表性。在进行评价指标与权重值的设定时均按照标准的德尔菲法操作，通过若干次的专家问卷调研与讨论，确定出高校财务管理状况评价指标。然后进一步统计专家评分结果，得出相应的权重值，以保证评价体系的客观性与科学性。最终得到的评价指标体系包含了10个一级指标、28个二级指标、45个三级指标以及各自权重。运用该方法在一定程度上简化了评价内容，对主观性指标进行了量化处理。

（二）专家座谈会法

本研究得到多次专家座谈会的决策意见支持，专家来源于教育部财务司经费监管中心、上海市财政局、上海市教委及高校领导班子和财务部门。部分座谈会的核心内容如下：2014年10月30日和11月6日的两次专家座谈会，对重要指标、权重值、指标的应用性和操作性作了讨论;2015年3月召开了一次专家座谈会，对指标体系进行了反复的修改与完善，就相关问题进行了多次讨论，最后形成了现有的高校财务管理状况评价指标。

（三）实证研究法

该指标已经在上海市22所地方高校和8所部属高校试行，从试行高校财务管理人员反映的情况来看，效果良好，具有进一步推广的可行性和实践性。

四、高校财务管理状况评价指标体系的研究成果

（一）高校财务管理状况评价指标体系的指标内容

经过德尔菲法、专家座谈会法和实证研究法的运用，以及对相关文献、法律制度的研究与分析，最后确定了10个一级指标、28个二级指标、45个三级指标。一级指标、二级指标和三级指标的具体内容见表2。

（二）评价结果的应用方案

根据上海市属高校财务管理状况评价工作的结果，应用方案如下：

1.评价结果在财务管理信息系统上面向高校财务信息使用者

高校财务管理状况评价结果最后统一在财务管理信息系统上面向高校财务信息使用者。高校财务信息使用者主要包括教育主管部门、各市属高校。高校财务信息使用者可以在财务管理信息系统查询到其管理所需的高校财务管理信息，对不同使用者赋予不同的查询权限，在做到有针对性的同时又保障相关财务信息的保密性。

2.采取警示、约谈与警告制度

对总分排名最后一档的高校予以警示，可告之这些高校的财务管理评价状况结果，警示高校加强对财务管理状况的各项管理工作。对一级指标评价以及三级指标（如对外投资收益率、预算执行率等重点关注指标）连续三次进入后三名的高校采取重点约谈与警告，约谈内容主要涉及如何加强高校的财务管理、如何进一步做好审计整改工作等，警告内容可涉及如下年度再次排名进入后三位则减少财政拨款等。

3.作为拨款考虑的因素之一，主要是专项或绩效类的拨款

将每年度对高校财务管理状况评价的结果作为后期拨款考虑的因素之一，主要是将其与对高校的各种专项或绩效类拨款情况相挂钩，以激发高校后期强化对财务管理状况的重视与管理工作，提高高校经费的使用效率。

五、结语

高校财务管理状况评价是对高校整体财务管理工作的一次系统性评价，高校财务管理状况需要有一个客观、全面的评价结果。本研究在文献研究的基础上，依据“三法两制度”等，采取德尔菲法、专家座谈会法和实证研究法设计出高校财务管理状况评价指标体系，提出了有针对性的应用方案。根据高校财务管理状况评价的试行反馈，其效果良好，具有进一步推广的可行性和实践性。

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