促进统筹城乡发展意见

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一、指导思想和奋斗目标

1、指导思想。以科学发展观为指导，以增加农民收入为核心，以体制机制创新为动力，以规划为引领，以产业发展为支撑，以农村土地承包经营权流转为关键，以在郊区和中心镇建设经济适用房小区为抓手，促进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，构建“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡一体化格局。

2、工作思路。以现代都市农业为发展方向，以“为城市服务，靠城市发展”为动力，统筹城乡发展规划、产业发展、基础设施建设、公共服务和社会保障发展，提高群众生活水平；深化政府公共财政体制、农村土地管理制度、农村金融制度、城乡户籍制度、农村行政管理体制改革，促进农业规模化、市场化经营，切实增加农民收入，缩小城乡发展差距。

3、奋斗目标。到2015年，全区统筹城乡发展的体制机制基本建立，城镇化率达到70%，城乡居民收入比缩小到2.5:1，经济社会实现又好又快发展。到2020年，统筹城乡发展的体制机制基本完善，城镇化率达到85%以上，城乡居民收入比缩小到2:1。现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成，实现城乡产业发展互相融合、城乡社会事业同步发展、城乡社会保障更加健全、城乡基础设施不断完善、城乡居民生活普遍改善，建成富裕文明和谐新。

二、基本原则

1、坚持探索创新。紧紧围绕“保障农民权益、维护农民利益”这一核心，抓住规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极进行体制机制创新，着力构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民享有同等的机会和权益，共享改革发展成果。

2、坚持示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，选择有条件的镇办在整村搬迁、建设新社区等方面进行示范。全力加快小城镇建设，通过提升镇域农业产业化、工业化和城镇化水平，增强中心镇对产业、人口的集聚能力和对“三农”发展的带动能力，提高农村社区对城市文明的接纳能力，取得成熟经验后，再逐步总结推广，避免统筹城乡发展运动化、简单化。

3、坚持市场引导。在充分发挥行政推动作用的同时，积极运用市场机制，优化配置城乡各种资源，构建城乡融合的市场体系，实现城乡生产要素的合理自由流动，对城乡发展统一规划、基础设施统一建设、社会事业统一扶持，并适当向农业、农村和农民倾斜。

三、工作重点

（一）统筹城乡发展规划

1、科学编制规划。打破城乡规划分割、建设分离、管理分治的思维定势，树立“全域”的规划理念，结合市、区“十二五规划编制”以及土地利用总体规划、城市总体规划修编，加紧编制完善我区城镇体系规划、土地利用规划、村庄和农村新型社区建设规划。本着因地制宜、节约资源、有利生产生活的原则，尽快形成中心集镇、农村新型社区（农民集中居住区）建设规划框架体系，实现城乡规划全覆盖。

2、统筹空间布局。全面加快装备制造功能区、汽车工业物流功能区、医药食品功能区和特色商业区等园区建设，推进项目向园区集中。进一步拓展城区的规模功能和承载农民转移的能力，以生态、宜居、乐业为方向，健全马庄、茂陵等中心集镇功能，引导农民向城镇（社区）集中。鼓励农民以出租、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，推行“公司+农户”和“公司+协会+农户”等经营模式，统筹规划建设产业基地，鼓励土地向规模经营集中。

3、完善规划管理。明晰发展计划、建设、国土资源等部门在统筹城乡发展规划中的职能与责任，建立健全镇办建设规划管理机构，强化各部门的协调配合，形成统一规范、组织严密的城乡建设规划管理体系，强化规划的执行和管理，维护规划的权威性、严肃性和实践性。

（二）统筹城乡产业发展

1、发展现代都市农业。紧盯城市居民的“菜篮子、果盘子、花园子”，实施“1·3·3”农业提升工程。坚持以市场为导向，着力建设双照农副产品（花菜果薯）流通交易中心，实施“蔬菜上塬、果薯升等、花木扩面”三大工程，强力打造万亩优质红薯、万亩设施蔬菜、万亩苗木花卉三大基地，基本形成“南有苗菜花，北有果薯奶”的产业格局。到2015年，实现蔬菜种植10万亩，“蟒塬红”红薯5万亩、优质杂果5万亩，苗木花卉2万亩，全区规模养殖场（小区）达到10个，省级以上著名品牌或驰名商标达到2—3个，农业总产值达到24.7亿元，农民人均纯收入达到12018元。

2、发展农业产业化。用发展工业的思想指导农业，按照《关于加快发展农民专业合作经济组织的指导意见》的精神要求，重点发展利益捆绑型，联结紧密型的专业合作经济组织，真正架起一座连接农户与市场的桥梁，力争2015年全区农民专业合作经济组织发展到78个。培育引进龙头企业，不断拉长农业产业链条，围绕农产品的生产、加工、销售等环节编制项目，落实优惠政策，实施叩门招商，吸引科技含量高、规模大、竞争力强、品牌效应明显的涉农企业来我区投资建厂。力争每年引进和培育龙头企业1—2户，新增省市级重点龙头企业2—3户，到2015年全区省市重点龙头企业达到20家。

3、发展现代服务业。大力发展现代服务业，把发展服务业作为优化产业结构、拉动经济增长和融合工农产业、城乡联结的重要手段，引导农民群众进城就业创业，积极从事二、三产业增加收入。争取5年内全区所有行政村建成服务设施基本齐全、服务功能较为完备的农业生产资料、农产品、生活日用品、再生资源现代购销网络。积极整合农家乐、红色旅游、生态观光等多种型态的休闲观光农业产业，促进农业转型，繁荣农村经济。

（三）统筹城乡基础设施建设

1、加强基础设施建设。实施农村交通“两网”（城乡道路网、城乡客运网）工程，加强通村公路维修管护，推进农村村庄道路建设和进户路硬化，力争5年内全面完成村庄街道硬化，公交化率达到90%，基本实现城乡道路联网化、群众出行便捷化。以搞好农田水利和人饮工程建设为重点，每年完成6000亩中低产田改造，每年解决2万群众安全饮水问题。到2015年，全面完成农田渠系化建设，农村饮水安全率达到100%，自来水入户率达到95%以上，全面提升农村基础设施水平。

2、改善生活条件。抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程，提高农网供电可靠性。扩大农村通讯、有线电视和互联网的覆盖面，为农民增收提供保障，到2013年全区实现村级综合信息服务站全覆盖。加快农民健身工程、农家书屋、村级组织活动阵地等公益设施建设，让城市现代气息涌入农村，让农民体验市民生活。

3、实施环境整治。以农村环境保护“双百工程”为抓手，实施街道净化、绿化、亮化、美化工程。积极发展适合农村特点的新能源，推广液化气、沼气、太阳能等清洁能源。建立健全农村垃圾“户集—组收—村清运”的三级集中处理机制，推行农村“一池三改”工作，彻底改变农村环境卫生“脏、乱、差”现象，每年建设新农村示范村和绿色家园生态示范村各5个。

（四）统筹城乡公共服务

1、优先发展教育事业。巩固义务教育“两免一补”政策，加快农村中、小学布局调整和标准化建设。积极推进职业教育，培养高素质技能型人才。推动城乡教师互动交流，全面提高农村教学质量。力争到2015年实现全区义务教育初步均衡，高中阶段教育入学率达到90%以上；到2020年实现全区基本普及学前教育和高中阶段教育。

2、完善城乡医疗卫生体系。深化医疗卫生体制改革，整合城乡医疗医技资源，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，不断完善三级医疗卫生服务体系。到2012年实现农村卫生室全覆盖、镇办卫生院基本达标，基本达到城乡医疗资源共享化、医疗水平现代化、医疗服务人文化、医疗消费低廉化的目标，解决群众“看病难、看病贵”的问题。

3、统筹发展其他社会事业。建立健全城乡特困医疗救助制度，对城乡特困户实施大病医疗救助。发展农村文化体育事业，深入开展科技、文化、卫生、法律“四下乡”活动，深化群众性精神文明创建工作，提升城乡群众的社会事业水平。高标准改造建设农副产品批发市场、乡镇中心集贸市场，落实家电、汽车、农机具、建材等“下乡”惠农政策，活跃农村消费市场，扩大农村消费规模，提升农村消费水平。

（五）统筹城乡社会保障

1、统筹城乡人才资源。加强农村实用人才培训，分期分批对种养大户、农村经纪人、运销专业户、龙头企业领导等农村经济能人进行系统专业培训，强化其经营管理能力。以党校为平台，以政策理论为重点，有计划地对镇办领导干部和村级主要干部进行集中轮训，提升农村居民综合素质。以实施“农村劳动力转移培训阳光工程”、“人人技能培训工程”为重点，加强农民转移技能培训，扩大农民技能培训覆盖面。

2、健全社会保障制度。不断扩大农村新型社会养老保险制度覆盖范围，逐步缩小城乡社会养老保障差距，力争2年内基本实现对农村适龄居民的政策覆盖。逐步提高新型农村合作医疗的报销比例和保障水平，积极做好城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度之间的衔接并轨。完善社会救助和社会福利制度，健全分层分类救助办法，加大助医、助学等帮扶力度，逐步将全社会的老人、残疾人、孤残儿童以及需要救助的特殊困难人群纳入福利对象范围。逐步完善低保标准动态调整和价格补贴机制，缩小城乡低保水平差距，提升农村民生保障水平。

四、深化农村配套改革

1、改革政府公共财政体制。建立财政支农稳定增长机制，转变基础设施投入方向。完善经费保障机制，加强对农村科教文卫事业的支持，加大村级公益事业建设一事一议财政奖补力度。探索建立道路、阵地、供水、垃圾、污水处理等农村基础设施和小型公益设施由政府统一建设、镇办村统一管护的管理体制。

2、改革农村土地管理制度。稳定和完善农村基本经营制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，在不改变土地集体所有制性质和土地用途的情况下，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展专业大户、专业农场、专业合作社等规模经营主体，促进农村集体建设用地使用权依法规范流转。加强土地综合规划整治，集中建设新型农村社区，探索农村宅基地换住房、换就业、换社保的有效办法，鼓励农民向城镇（社区）集中居住，整合闲置低效利用土地，解决城镇化和新农村建设用地难题。

3、改革农村金融制度。培育农村资金互助社等新型金融机构，吸引和鼓励商业银行增设农村基层网点，拓宽“三农”融资渠道。按照尊重农民物权原则，允许农民以房屋、果园、土地经营权、大型农机具等作抵押，扩大有效担保物范围。探索设立农民工创业贷款、特色产业贷款、“一村一品”贷款、设施农业贷款、农业集约化经营贷款、龙头企业扶持贷款等有特色、有针对性的贷款种类，增加农户小额贷款投放，积极发展联户贷款，解决农民信贷难题。探索建立政策性农业保险制度，降低农民生产经营风险。

4、改革城乡户籍制度。按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，深化户籍管理制度改革，实行城乡一元化的户口登记制度。取消农业和非农业的户口性质划分，按照实际居住地统一登记为“居民户口”，使进城居住的农民在劳动就业、计划生育、子女上学、社会保障以及经济适用住房等方面与城镇居民享有同等待遇。外迁入人员在本地居住满3年、具有稳定收入来源的，可办理户籍迁入手续；本籍已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，可保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。

5、改革农村行政管理体制。结合镇办不同的功能定位和发展特色，确定不同的考核内容和办法，引导镇办实现由传统管理型向现代服务型转变。扎实开展村级综合改革，推动村级事务管理服务职能与集体资产经营管理职能相分离，明晰产权，健全村级组织运转保障机制。以便民、助民、利民、安民、富民为出发点，加强农村社会公共管理工作，建立健全农村社会服务工作保障机制。合理规划布局农村新社区，切实完善农村新社区的服务、自治、稳定和保障功能，构建功能齐全、服务全面的新平台，促进农村社区化进程。

五、组织领导

1、强化组织保障。充分发挥区统筹城乡发展领导小组及其办公室牵头抓总、协调指导、督促落实的职能，整合社会各方面资源，协力推进全区城乡一体化进程。区建设、国土、农林、交通、教育、文体、卫生、人劳、公安、信用社等有关部门要结合本部门实际，研究制定目标任务、操作办法和配套政策，有序有效推进城乡统筹发展。

2、强化基层建设。以开展创先争优和“科学发展、升级晋档”活动为载体，切实加强农村党员、村民代表、农村工作指导员“三支队伍”建设，不断增强农村执政基础。进一步落实村务管理“四议四公开”决策监督制度，充分调动好、发挥好、维护好广大农民的积极性和创造性。

3、营造舆论氛围。多渠道加大宣传推动作用，引导镇办和各部门的广大干部群众解放思想、提高认识，理解支持统筹城乡发展工作，形成全社会共同参与的良好氛围。

4、加强督查考核。完善城乡一体化发展目标量化分解和考核评价，半年一督查，一年一考核，并聘请人大代表、政协委员以及群众代表对城乡一体化发展开展绩效评估。考核评估结果列为党政领导班子和领导干部工作业绩考核的指标体系，作为干部选拔使用的重要依据。