中国实施流域生态系统管理面临的机遇和挑战
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摘要 流域生态系统管理是基于流域综合管理模式，应用生态系统方法，通过具体的行动、过程和实践，促进和实现流域的可持续发展。随着流域生态学的发展和流域管理实践经验的丰富，流域管理也更侧重于生态系统的管理。总结已有研究，流域生态系统管理应该包括但不限于以下内容：注重流域生态系统特征、流域复合系统管理、加强机构能力建设、采用适应性管理的方法、人类的价值对于实现流域管理目标的重要性、多学科方法和多种管理手段的运用、加强信息能力建设、注重制定流域中长期规划。分析表明，通过国内外交流与合作，中国正在不断引进和学习有关流域生态系统管理的理念和方法，并总结经验，在实践中探索，这为中国实施流域生态系统管理提供了难得的机遇，但仍存在许多障碍，主要有：探索中国流域综合管理新机制和新体制、法制保障不足、生态极限与生存极限之间的冲突、对市场机制的运用不够、分区研究不够、适应性管理能力不足、流域信息建设不够。由于机构能力建设的重要性，本文试以机构为主线，探索流域生态系统管理在中国的实现。
关键词 流域；生态系统管理；生态系统方法
中图分类号 P968 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0148-05
传统的流域主要体现其水文学特征，是指被地表水或地下水分水线所包围的范围，也就是河流湖泊等水系的集水区域。随着科学、社会、经济和文化的发展，流域的概念又有了更为广阔的内涵，除了具有基本构成要素外，还具有了一定的层次结构和整体功能，是一个不仅包括了水资源，同时还包括了天、地、气、生等自然要素以及人文社会经济要素在内的复合系统。与流域概念的不断发展一样，流域管理也在不断发展。综观发达国家流域管理的发展历程，都经历了一个由片面注重单一资源的开发利用，到强调改进流域生态系统的整体功能，到强调广泛合作基础上的流域统一管理，再到现在的强调流域范围内水、地、气、生、人的综合生态系统管理的过程。由此，树立流域可持续发展观，从流域环境与发展统一的角度考虑基于流域生态系统、流域经济系统和流域社会系统的流域复合系统管理，实现流域的可持续发展，成为世界各国政府和研究人员长期关注的热点和焦点问题。
1 流域生态系统管理的形成和发展
了解生态系统管理的形成与发展有利于深刻理解流域生态系统管理，因此，首先介绍生态系统管理。
1.1 生态系统管理的形成和发展
从20世纪40年代开始，随着生态学学科理论体系的完善和系统化，以及人类对其与自然关系的新认识，在传统的环境管理中逐步引入了生态学的相关理论和方法。20世纪70年代以来，在生态和景观单元内实施环境管理的理念得到认可和发展。郭怀成教授环境规划与管理研究小组认为在生态系统方法、物种保护、综合资源管理以及区域规划等的基础上，生态系统管理（Ecosystem Management）在20世纪90年代后成为研究和管理实践中新的热点。关于生态系统管理的第一本著作是1988年由Agee. J. K 和D. R. Johnson写的关于公园和野生地的生态系统管理，作者提出了实现生态系统管理的基本目标和过程的理论框架。之后，有很多学者对生态系统管理展开讨论。1992年，美国林务局宣布将采用“生态系统的方法”来管理国家森林，这在美国是第一次，或许在全世界也是第一次官方采用生态系统的方法来管理自然资源［1］。1993年，美国克林顿总统为了实现地区森林生态系统的科学管理，设立了一个森林生态系统管理评价工作组（FEMAT），发表了题为“生态系统管理：一个生态的、经济的和社会的评价”的报告，标志着生态系统管理的基本框架的形成［2］。2000年《生物多样性公约》缔约方大会第五次会议通过了第V/6号决定，提出了有关生态系统管理的5项导则和12项原则，为进一步实施生态系统管理提供了重要的指南。
虽然美国林务局（1992）、美国环保局（1995）、FEMAT（1993）、美国森林学会（1992）、Agee和Johnson（1988）、Keiter(1989)、Christensen等（1996）等尝试从不同角度定义生态系统管理，但是，目前对生态系统管理还是没有一个统一的界定，引用最多的或许还是来自Crumbine（1994）的阐述［3］。Crumbine（1994）通过对1993年6月以前发表在经同行评议的期刊上的关于生态系统管理的论文进行分析，总结其共性，确定了生态系统管理的10个基本内容，包括：用“系统”的观点看待生物多样性等级，寻求各等级之间的关联性；管理者必须超越行政的或政治的边界，在恰当尺度内界定生态边界；注重生态系统的完整性以保持生物多样性；增强生态学数据的研究和收集；管理者对行动的结果进行监测以对成败进行定量评价；适应性管理以应对不确定性，增强管理的灵活性；加强合作，包括管理机构间、与私人间等，综合考虑各种冲突；组织变化，包括结构和运行方式的简单和复杂的变化；承认人类根植于自然；人类的价值对于实现生态系统管理目标的重要性等［4］。
生态系统管理概念的提出使人类由对自然的无序利用和被动适应，开始走向实施主动的生态恢复和科学管理［5］。郭怀成教授环境规划与管理研究小组认为目前有关生态系统管理的研究在国内外均处于起步阶段。
以上介绍中出现了“生态系统管理”与“生态系统方法” ，有研究认为生态系统方法和生态系统管理是两个密不可分的概念，生态系统方法是一种框架和理念；而生态系统管理则是一个过程和实践，并有相对更窄的目标和更实际的应用［3］。
1.2 流域生态系统管理的形成和发展
1933年，美国国会通过了开发田纳西流域水资源的立法，成立了世界上最早的流域综合管理机构――田纳西流域管理局，取得了综合开发治理的良好效果。二战以后，很多国家都研究美国的经验并结合本国国情，制定出了自己的水环境流域综合管理方案。英国泰晤士河、欧洲的莱茵河和澳大利亚的墨累―达令流域是综合开发、保护和治理流域的又一典型：把握了流域具有系统性的特征，把局部与整体统一起来，强调区域间的合作，制定流域综合规划、把流域内水、土地、植被等生物资源综合考虑，充分吸收公众参与并重视地方知识的应用，有效地避免了区域间为区域利益而牺牲流域利益的利益之争、部门间为部门利益而牺牲流域利益的利益之争、以及区域与部门间的利益之争。20世纪80年代，美国提出了流域管理模式。90年代，随着可持续管理理论的提出，流域管理进入了新的发展阶段。Gardiner（1993）最先提出以流域可持续发展为目标的流域综合管理。流域综合管理的内涵包括：流域是资源开发管理与环境保护的最佳单元，运用综合观点对流域资源、生态、环境开发和保护进行管理，流域综合管理是一个统筹兼顾的协调与协商和动态的连续的发展过程，流域综合管理应用行政、市场和法制手段来进行优化管理，是“自上而下”、“自下而上”相结合的管理［1］。对比流域综合管理内涵和生态系统管理包括的主要内容，流域综合管理体现了重视生态系统的完整性、参与的广泛性、应用适应性管理、方法和手段的多样性、相关利益主体的合作与协调性等生态系统管理最为基本的内容，因此，我们认为流域综合管理是一种流域管理的模式、框架和理念，流域生态系统管理则是基于流域综合管理模式，应用生态系统方法，通过具体的行动、过程和实践，促进和实现流域的可持续发展。在此基础上，有研究就流域综合管理和流域生态系统管理的理论、在实践中的具体应用及分析工具等进行了探讨［２～8］。随着流域生态学的发展和流域管理实践经验的丰富，流域管理也更侧重于生态系统的管理［9］。
2 流域生态系统管理的主要内容
综合以上研究，总的来说，流域生态系统管理应该包括但不限于以下内容：①注重流域生态系统特征，包括从生态界限考虑生态系统的整体性、尺度更宽、各生态系统间和生态系统内各组分的相互关联性、生态系统健康包括自然恢复力、生态系统具有服务功能、生物多样性、在区域层次上存在着结构和组成上的差异等；②从流域环境与发展统一的角度考虑基于流域生态系统、流域经济系统和流域社会系统的流域复合系统管理，实现流域的可持续发展；③适当调整机构和组织以适应流域生态系统管理的需要，加强机构合作、协调与沟通能力等能力建设；④由于流域生态系统的复杂性、不确定性和时滞性，并且管理必须认识到变化的必然性，因此要采用适应性管理的方法，从实践中积累经验，及时调整行动；⑤承认人类根植于自然，因此人类的价值对于实现流域管理目标非常重要，应该认识到人类文化的多元性和复杂性，重视地方居民生态系统知识的运用，有利于管理措施的执行，鼓励各利益相关主体（stakeholders）共同参与、协商、讨论和决定流域事务；⑥采用多学科方法，包括自然科学和社会科学的方法；⑦应用行政、市场、法制等多种手段进行管理；⑧加强信息能力建设，做好流域生态系统相关基础数据等信息的收集、监测、统计和分析等，为流域生态系统管理提供依据；⑨注重制定流域中长期规划，并做好规划执行情况的跟踪和评价工作。
3.1 中国流域生态系统管理的现状
中国从21世纪开始引入综合生态系统管理理念，探索创立一种跨越部门、行业和区域的可持续的自然资源综合管理框架［14］。在中国的生物多样性保护中，正在逐步采用生态系统方法，如，作为全国生物多样性保护行动的纲领性文件《中国生物多样性保护行动计划》的制定便是明证。又如，2000年中国的《全国生态环境保护纲要》也贯彻了生态系统方法的思想。虽然，到目前为止，中国没有在法律、法规及相关的政策文件中正式地提出“流域生态系统管理”，但是我国目前已经开展了大量的以小流域综合治理为目标的研究和实施工程［5］，特别是近年来，流域相关机构的管理者和流域管理的研究者正通过各类项目的实施和会议的召开等多种形式的国内、国际交流与合作，正在不断引进和学习有关流域生态系统管理的理念和方法，这为中国实施流域生态系统管理提供了难得的机遇。
3.2 中国实施流域生态系统管理的主要障碍
3.2.1 探索中国流域综合管理新机制和新体制，应成为相关政府部门和科学界共同努力的方向［5］
流域管理体制设置是中国实施流域生态系统管理的重中之重，急需建立以机构为主线的新型流域管理体制和区域与部门的合作机制，这是由于：机构固有的惯性,不可避免地会对生态系统管理产生约束［15，16］，必须加强机构的合作、协调与沟通能力等能力建设；目前中国流域管理存在的矛盾往往涉及流域管理机构、相关的行政主管机构、地方政府、地方各相关主管部门等机构之间。如，地方立法机构作为地方最高权力机构地位的尴尬，地方政府部门权力的越位，地方财政机构和发展改革机构权力地位的显著。由于现实权力的配置改变了法定权力的配置，从而使得很多流域事务无法按照现行法律规定去执行，只能依照具体情况具体处理；由于综合管理是一种非集中的分权决策，区域与流域的统一管理需要运用协同管理理论，即分权理论，将政府和地方资源使用者之间权利和义务进行分配［18］。研究表明，如何从更大范围考虑生态安全问题，需要地方与中央政府的合作才能解决［19］。从莱茵河流域区域间合作的成功案例分析，只有各区域协商达成共识，治理才会更有成效。否则，法律规定的“流域管理与区域管理相统一”在现实中很难实现。
3.2.2 法制保障不足
主要体现在：①法律规定还不足以支持流域生态系统管理。我们已有的研究表明，总的来说，中国在流域立法领域初步形成了以《宪法》为指导、《环境保护法》、《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》为主，其他相关法律为补充的较为系统的、旨在促进、实现和保障我国流域可持续发展的国家立法，其对流域生态系统管理的先进理念有所体现，但是还存在差距，必须通过适时和合理的修改才能够支持我国流域的可持续发展。②法律的执行不总是好的。环境保护领域的“有法不依”在中国并不新鲜［20］，因此，即使有法律保障，倘若不执行，法律也就成了摆设，只是充个面子而已。③立法程序。在中国，特别是地方，立法的程序总是由某个政府职能部门首先根据自己的需要向政府法制部门提出立法建议，由政府法制部门经过调研论证认为可以纳入立法计划，再由提出立法建议的某部门具体拿出立法草案的初稿，经过讨论，再提交人大的相关委员会调研、论证和审议，最终才可能形成立法。这虽然也是一个“自下而上”的过程，但是，这个“下”往往不具有利益的代表性，而是体现某个或某几个部门的部门利益，当然，因此形成的法律因为有部门利益倾向得不到其他部门的认同，从而实施效果并不好。当然，为了避免因为部门利益产生的冲突，在法律的制定过程中，也往往由人大或政府法制部门斡旋，但是造成的结果可能是法律规定不明确造成执行中的困难，或者为了多个部门能够分享利益而使立法违背了初衷，法律规定不符合自然规律而是为了满足部分利益相关人的心愿，由于从法律中得到的利益不一样，从而不同部门的履行态度不一样。
3.2.3 生态极限与生存极限之间的冲突造成了管理措施的“执行难”
仅考虑生态的因素，低估了人文因素的影响，往往难以充分考虑到各种利益群体对资源管理承受的极限，会使遵守法律和政策与生存和发展产生矛盾，从而导致现实中为了生存而不顾生态极限。因此，建立社会上和生态上都可接受的环境管理方法和政策是至关重要的。甚至环境保护的社会因素必须优先考虑［21］。
3.2.4 过分依赖行政手段的运用，对市场机制运用不够
目前中国流域管理的相关文件或法律规定大多是义务性规定，对违反规定的行为多是采取罚款等行政手段，对市场机制的运用考虑不够，即使有规定，也较为原则，无法实施。如排污交易许可，其实施难度大，缺乏细致的措施是主要的障碍［22］，在中国，国家尚未出台排污许可证和总量控制的实施办法，导致地方排污许可证发放和总量控制工作缺乏法律依据。
3.2.5 分区研究不够
要实现流域的可持续管理，必须强调全球变化背景下，流域的环境变迁、气候变化、生态耦合以及未来短尺度趋势预测，强调自然科学的和人文科学的有机融合，强调流域尺度兼顾多种利益和区别不同区域特征的综合集成机制［23］，这是以往的研究所欠缺和不足的，从而不足以指导实践。而针对区域性生态环境问题及其干扰来源的特点，通过合理构建区域生态格局来实施管理对策抵御生态风险是目前区域生态环境保护研究的新需求，也是生态系统管理能否成功的关键步骤［4］。
3.2.6 适应性管理能力不足
适应性管理即“边走边看”，从实践中积累经验，及时调整行动，采用该方法是流域生态系统的复杂性和不确定性决定的，因此，具有不可避免的风险性。为了降低风险，需要一个公众、政府、环保组织、企业等利益相关人共同参与决策的过程。而参与式决策过程也使执行适应性方法成为必然［16］。但是目前，在流域事务的决策中，由于环保意识不够、参与渠道不畅通、参与缺乏制度保障、信息公开不够等诸多因素，导致公众参与不足，地方知识的运用不够，决策更多是一种“自上而下”的被动接受过程，“参与式决策” 远远不够。事实上，在许多自然资源管理活动中，广泛的公众参与和权力下放被视为重要的资源管理目标［24，25］。因此，利益相关人参与到流域管理的决策中来显得非常重要。而地方生态学知识的运用正是提供了一种既经济又实用的选择，特别是对资源的使用者直接参与到管理决策过程中起到了非常重要的作用［26］。
3.2.7 流域信息建设不够
流域信息建设不够，从而没有更好地支持流域决策,而研究表明，地理信息系统、遥感数据等都是实现环境管理目标的重要工具和方法［27，28］。这一不足主要体现在：资金缺乏，使实时监测更多地成为一种“理想”；信息的来源渠道多元导致数据的不一致；缺乏正式的信息沟通渠道；非正式的信息批漏成为某种意义上的“创收”渠道等。
4 中国流域生态系统管理的实现
由于机构能力建设的重要性，本文试以机构为主线，探索流域生态系统管理的实现。首先，应该成立由政府部门代表、行业代表、环保组织、专家、公众包括妇女等利益相关者组成的流域生态系统管理咨询委员会，融合多学科知识，并从多视角共同商讨流域事务，包括相关法律和政策的制定、修改和具体实施方案、中长期流域规划的制定和实施途径、重大工程项目建设的环境影响评价等，有利于为中央政府提供科学的决策依据并为地方政府的具体实施提供重要的参考依据，从而为实现流域的可持续发展奠定基础。流域生态系统管理咨询委员会直接为中央政府在流域管理事务决策中提供咨询建议，并监督和评价流域管理措施的制定情况，同时中央政府就其咨询建议的采纳情况及其他在流域管理事务中存在的问题及时向流域生态系统管理咨询委员会反馈。各级政府层面，其机构设置保持不变。中央层面，主要负责制定流域综合规划和激励政策，协调各种利益的平衡，促进利益相关主体间的合作，从宏观上掌握流域可持续发展目标，指导和监督流域管理措施在地方层面上的执行情况。地方层面，为中央层面负责，按照中央的产业布局和区域功能划分，考虑当地具体的人文、生态因素，制定具体的实施细则，贯彻执行相关法律和政策。
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