理性监管:更新监管理念的取向思考
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内容摘要：作为一项特定的制度安排，银监会成立的初衷无疑是为了提高监管效率。但其积极效应的产生并非可以仅靠制度本身来推动，还需要其他一些正式或非正式制度安排的配合,其关键在于更新监管理念。而更新监管理念的取向应为理性监管。
如同其他任何一项制度变迁，银监会成立的初衷无疑是为了提高银行监管效率。但这次制度变迁的积极效应能否真正得到体现，打破“新瓶旧酒”之嫌，关键在于监管理念的更新，因为只有当“老的信念和制度在变化，新的信念和制度彼此之间，以及新的信念和制度与相同方向上的未来变迁之间都逐渐变得调和一致”（刘易斯，1995）时，制度变迁的效果才会渐次产生。而理念更新的取向，笔者认为，是理性监管，因为它体现了制度变迁的初衷和监管作为一种管理行为的精髓所在，即追求效率。
一、 “理性监管”的理由
首先必须说明的是，笔者在此推崇“理性监管”，并非是基于“以往的监管是非理性”的判断——这显然是不合适、不客观的，而是想说明我们的监管理念尚偏重于通常意义（即哲学意义）上的“理性”导向，而相对忽略了从经济学角度对“理性”的思考，即缺乏对监管成本与收益问题的充分思考与重视，缺乏对被监管者理性经济人特征的充分认识和利用。
通常意义上，对“理性”内涵的描述是“从理智上控制行为的能力”，即通过辨别是非、利害关系达到对行为自觉控制的能力，这是哲学意义上对“理性”的诠释，也是监管者惯常的思维方式：对监管者自身而言，有法必执，执法必严，持法必公，是理性的，反之则是非理性的；对被监管者而言，依法合规经营、谨慎避险是理性的，反之，与有关规制相悖的或冒险的行为则是非理性的。正是这种思维模式奠定了我们现存的监管理念和监管模式。
而经济学意义上“理性”一词的内涵则集中体现在“理性经济人”的假设上。在确定性条件下对理性的刻画表现为效用函数的最大化，不确定性条件下表现为期望效用的最大化，偏离最大化原则就属于非理性（加里·S.贝克语）。按照这种认识，作为理性的监管者，其目标也应该是追求效用最大化的，即也应该注重监管成本——收益的权衡，力求以尽可能小的监管成本获得最大的监管收益；监管者对被监管者的认识也应基于“理性经济人”的理解，即首先应将被监管者看作是具有追求自身效用最大化内在需求（或冲动）的理性经济人，并据此来剖析被监管者的非规范或冒险行为，并予以调节和矫正。
上述两种对“理性”的诠释由于角度不同而存在明显差异，恰恰因为这一差异的存在，引致我们以往的监管一定程度上忽略了作为“管理者的本份就是追求效率”（《有效的管理者》，彼得.F.德鲁克）， 即以尽可能小的监管成本获得最大的收益；忽略了被监管者的“理性经济人”特征。因此，对“理性”理解上的偏向或不全面恰恰是影响监管效率提高的约束因子，恰恰是我们监管理念所需更新之所在。
从国际银行业监管的实践看，无论是监管技术的创新、监管模式的重塑，还是监管理念的更新，无不渗透了“理性”的思维。如美联储经济学家Kupiect和O.Brien提出的激励相容监管方案，即是基于对被监管者理性的认可：监管当局根据监管的目标设定一个测试期，要求被监管者根据监管要求预先作出（符合性）承诺，使被监管者即使出于自身利益的考虑，也能保证做到严格自律。前不久银监会对本系统干部提出了“约法三章”:一是不得超越职权干预被监管单位授信（含贷款、担保、承兑、贴现）、资产处置、项目投资等业务的决策；二是不得插手被监管单位建设工程、物资采购招投标和人事安排等事务；三是不得接受被监管单位公款支付的高消费娱乐（健身）活动、宴请、旅游度假和现金、有价证券、支付凭证、贵重礼品。寥寥数语，向人们传递的不只是规范、约束自我的承诺，更是向世人传递新的监管当局在更新监管理念上的一种取向，即理性监管。
二、理性监管的要求
理性监管首先要求监管者是理性的。一方面，作为监管者应能正确认识自身的监管能力，包括对监管技术、信息等资源的拥有程度，对监管后果及效果的充分估价等。尽管这种理性也是有限的，——按照有限理性论的观点，（管理）决策是由人做出来的，而人的理性是有限的。没有一个人能够在信息增长日新月异的现代社会中，声称能够掌握决策所需的全部信息。即便是能够掌握全部信息，也不能保证其决策完全正确。因此，作为监管者除了须通过努力建立畅通的信息渠道、尽最大可能克服信息不对称带来的监管缺陷外，在行为决策上应该做到“有所为，有所不为”，即应集中有限的监管资源，抓住监管之所“急”，这既是有效利用监管资源、提高监管效率的要求，也是树立监管权威的基础。另一方面，作为监管者，应始终牢记作为管理者追求效率的“本份”，即以最小的监管成本来获得最大的监管收益。尽管金融监管作为一种公共产品，要测定、衡量其成本与收益（特别是收益）并非易事，但通过对监管成本——收益的分析，至少能促使我们更多地思考和认识金融监管的必要和复杂性，以及金融监管决策的可行与不可行。“由于成本的存在，更确切地说，随着监管力度加强所造成的成本是递增的，因此，金融监管是存在着一个边界的。要超越这一边界，即使是在技术上可行也不应进行一味强求。相反，如果能通过进行成本——收益分析，找到加强金融监管所带来的边际社会收益刚好等于它所引致的边际社会成本的那一点，在这种边界下的监管就是必要的。因为它将极大地减少经济不稳定所带来的风险和损失，同时，这种监管也是可行的”（白钦先，2003）。
其次，从金融规制的角度看，理性监管要求监管者承认被监管者的有限理性，即能从理性的角度看待、分析被监管者的行为。惟其如此，方能洞悉其违规动机，把握其违规的内外部促因，从根本上找到遏止违规行为的手段和途径，使对违规行为的监管步出“按下葫芦浮起瓢”的尴尬。
被监管者为什么要违规，为什么敢于违规？从理性的角度分析，其实都可归因于被监管者的“理性”——作为理性经济人，被监管者为了追求自身效用最大化，本能地存在违规的冲动，因为违规即逃避相关规制，能减少由于服从各种规制而须付出的成本或需承担的负效用，一般而言，均能给违规者带来正效用。但这仅是一种动机，能否转化为现实的违规行为，还取决于监管的严厉程度、相关规制设定的违规成本高低以及被监管者对冒险（违规）的偏好程度。违规者之所以敢于违规，正是由于其通过（违规）成本——收益的权衡，预期能从违规中获得净收益：假设C代表违规成本，L代表违规收益，µ代表违规者对违规行为被发现且被处罚的预期（µ∈[0，1]），π代表违规净收益，则：Επ=µ（L-C）+（1-µ）L；当µ
因此，监管者应运用理性的监管方式和手段，既达到对违规行为较彻底的矫正，又能协调好与被监管者的关系——毕竟，监管者与被监管者之间形成良好的互动、促成监管合力是监管的高级境界，也是监管者应该努力谋求的局面。关键是要抓住违规者的“心理关卡”——违规者敢于违规之所在，通过破坏其“风险——收益”的权衡依据，打破其违规的收益预期，促使其放弃违规的动机或不敢再次违规。此所谓动之以情，导之以利，齐之以法。
最后，从风险监管的角度看，笔者认为，理性监管至少向监管者提出了三个方面的要求：
一是要求监管者能建立有效的机制来协调被监管者个体理性与集体理性的冲突。个体理性亦即前述之经济人的理性，指决策者追求自身利益最大化的意识和能力等。而集体理性则以追求由个体组成的特定群体的利益最大化为目标。监管实践已越来越揭示出这样一种趋向：就单个被监管者而言，其风险防范意识总体上在不断增强，这无疑是理性的表现。如在目前信用环境不尽人意、银企信息不对称情况下，银行无论是基于收集贷款对象的信息成本考虑还是贷款风险可控性预期，都会更愿意将资金投向具有政府信用背景的基础设施贷款，投向一些目前情况下盈利丰厚的行业如房地产，或一些大的企业、项目，而不愿涉足由于整体上信用程度低、信息透明度低的中小企业。作为理性经济人而言，单个银行的这种决策是无可厚非的。但是，“个人完全理性决策的交互作用可能导致全社会无理性的后果”（杨小凯，2003）。恰恰是这种个体理性引致了整个社会信贷投向高度积聚于少数的行业、企业和项目，形成整个系统巨大的潜在风险。因此，作为理性的监管者，应该站在一种前瞻性的角度来积极思考和探索协调被监管者个体理性与集体理性冲突的有效机制。
二是要求监管者建立完善的信息统计制度，通过“窗口指导”方式，适时预警信息，规劝被监管者放弃或收敛冒险经营行为。不可否认，风险控制与业务拓展客观上存在一定的矛盾性，商业银行在处理这对矛盾时，由于现存考核机制的种种弊端，往往更倾向于将“砝码”加向“业务拓展”一端，而风险也往往隐伏于其中。此情之下，监管者风险预警功能的发挥便具有了特别重要的意义。但针对不同的风险类型，预警功能的作用方式和效果是不同的。
对于信用风险、流动性风险、操作性风险等，非现场监管和现场检查的有机结合也许是最为直接和有效的控制途径，（这方面的风险往往与合规性问题交织在一起），而且要使被监管者接受也相对容易。但对于市场风险、政策性风险等，由于其由潜在转化为现实存在一个时滞，单纯依靠现场检查、非现场监管手段来揭示、控制，显然并非易事。作为监管者，不仅要能在金融机构业务高涨、市场异常繁荣的背后看到风险、揭示出风险之所在，更为重要的是拿出确凿的证据，使被监管者确信隐伏的风险。这就需要监管者高度重视调查研究，建立灵敏、迅捷的信息渠道，培育一支具有较强分析能力和研究水平的调统队伍。
三是要求监管者以激励相容的方式来取代教练式的监管模式。无庸置疑，我们以往在处理与被监管者的关系上潜意识里始终难以摆脱教练的感觉，在对国有银行的监管上尤其明显：由于“车”是国家的，而以“教练”身份出现的监管者不仅要督促国有银行“学会开车，开好车”，同时还要确保“车”本身的安全，因此总免不了要亲自把把“方向盘”，其结果是学车者不知不觉中形成了对教练的依赖，车自然是开不好，而教练自己则满头大汗。这种“教练”式的监管理念显然必须更新。由于监管者所拥有监管资源（人力、财力、信息等）是有限的，监管者与被监管者之间的信息是不对称的（其中，部分是暂时的，有些信息不对称情况如对风险的态度则始终是无法对称的），因此从风险监管的角度看，监管者没有能力、也没有必要施以“全天候”的监管，而应代之以激励相容的监管方式——参照《新巴塞尔协议》有关风险监管的原则和精神，设定一套科学的、分层次（即区别总行和分支机构）的、操作性强的风险监控指标，在充分沟通基础上，根据被监管者风险状况的不同分别设定相应的改进目标和“游戏规则”，由被监管者作出承诺，并通过现场检查和非现场监管的有机结合来监测被监管者的“承诺行动”，严格按设定的“游戏规则”处罚“失诺”者，产生震慑效应。
三、 理性监管的环境
作为监管理念更新的方向，理性监管的践行尚赖于相关条件的设定和相关环境的塑造。在目前情况下，笔者以为，亟需加速以下几方面的环境改造。
首先，建立一个完善的金融法律法规体系，是理性监管的前提和基础。无论是对被监管者（违规）成本——收益权衡模式的影响，还是监管之风险预警功能的发挥，抑或激励相容监管方式的确立，都离不开“法”这把尺子。而要充分发挥这把“尺子”的作用，前提是“尺子”本身必须精确。为此，笔者以为至少要实现三个方面的“改进”：一是须尽快建立和完善既符合我国监管实际又暗合国际监管惯例和新动向的金融法律法规体系。该体系应力求能覆盖所有需通过法律来规范和调节的金融行为，做到有法可依,避免法律真空；二是应以法律形式合理设定金融违规成本，使违规者对违规行为被发现且被处罚的预期增至足够大（µ≥L/C），使之在利弊权衡后因得不偿失的预期而放弃违规；三是应尽可能减少法律法规的弹性和自由裁量权。这一点，恰恰是我们目前体制下法律法规体系的硬伤：如对于同一违规行为，若施用《金融违法行为处罚办法》，违规金融机构直接负责的高级管理人员往往要被处以撤职直至开除的纪律处分，而套用其他相关法律法规，则处罚可能会轻得多。由于对违规行为的“量刑”存在一个弹性空间，一方面增强了违规者的侥幸心理，使对违规行为的调控手段失灵，进而影响法的威慑力。另一方面，增大了监管执行部门的自由裁量空间，容易滋生一些不规范的监管行为，影响监管者的权威性，甚至可能诱发金融腐败。
其次，必须进行相关制度创新，这是理性监管的必要条件。按照理性监管的要求，与监管相关的一些制度亟待改进、补充和完善。一是要尽快制定一套分别适用于商业银行总行和分支机构的风险监管指标体系和管理制度。目前，仅对商业银行总行设定了相关的风险监控指标（且不论其是否有效），而对商业银行分支机构缺乏一套有效的监测指标体系和惩戒制度，致使监管部门在日常监管中发现了风险却往往因“手中无尺”而倍感困惑。如对于商业银行分支行中长期贷款超比例问题，基层监管部门看到了，甚至也屡屡通过监管意见书等形式向其指出，但由于对商业银行分支机构并无明确的制度约束，其监管效果甚微，——商业银行贷款日益向基础设施类贷款集中即是例证。二是要建立对被监管者的问责制，从依法合规经营、加强内部控制、防范化解风险等方面，区别被监管对象的管理水平和风险状况，分别设定相应的考核指标和办法，并由被监管对象作出符合性承诺。定期监测，逐年考核，对未兑现诺言者考问其责任。三是要建立监管问责制、再稽核等再监管机制，通过利益机制来调控监管者的行为，增强监管者的责任心，遏制有法不依、持法不公、执法不严等不规范的监管行为。
再次，必须加快监管方式和手段创新，这是理性监管的技术保障。理性监管要求我们更多地运用非现场监管的手段，通过非现场监管来暴露被监管对象的违规行为、揭示各种现实和潜在的风险，为现场检查提供准确的信息指导。其前提条件是建立一条准确、迅捷的信息渠道，充分运用当今高科技手段，实现对被监管对象的实时监测。此外，还应不断改进现场检查的方法，使现场检查的水平跟上被监管者技术创新的步伐。
最后，加速国有银行产权制度改革及其他金融机构现代金融企业制度建设，以增强其理性经济人特征，这是理性监管的实践基础。如前所述，理性监管的提出是基于对被监管者理性经济人特征的认可——尽管由于体制、机制等诸多因素的影响，这种特征也许并不明显甚或被扭曲、被抹杀，但市场经济的浪潮终究会令其浮出水面。而被监管者理性经济人特征的增强、逐渐恢复其应有的弹性（这种弹性的存在，恰恰是理性监管调控被监管者行为的依据），其前提条件是进行相关制度的改革。对国有银行而言，惟有加快其产权制度的改革，才能使其经营者避免由于“多样化动机会导致放弃使用理”（罗伯特·希勒语），真正以理性经济人的角色从事金融活动。对其他金融机构而言，也概莫能外。
参考文献：
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6、李庚南：《合力监管：并非创新的创新》，《上海金融》，2002年7月。
英文摘要：
Title : Rational supervising and managing: Renewal supervising and managing idea orientation ponder
Abstract: As a specific system arrangement, the original intention which the CBRC(china banking regulatory commission) can establish is without doubt for enhance the supervising and managing efficiency. But its positive effect production may only depend on system itself by no means to impel, but also needs other some to be official or the unofficial system arrangement coordination，for which renewal supervising and managing idea maybe the key. But renews the supervising and managing idea the orientation to be supposed for rational supervising and managing.
Key words: Idea ， renewal orientation ，rationality supervising and managing