如何实现房地登记与土地等管理工作有效衔接(四)

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前三期我们就天津在实现房地登记与土地供应管理、集体土地征收、土地整理储备等工作有效衔接的一些具体做法和经验进行了探讨。不动产登记是不动产物权变动的法定生效要件和公示方式，登记机构依据申请人提供的权属来源材料等对不动产的权利人、坐落、土地面积、建筑面积、用途等信息进行记载。因规划用地性质、规划条件、建设工程规划许可等规划手续是办理用地批准手续（如土地出让合同、划拨决定书）、房屋所有权登记等的重要依据，因此需与不动产登记的有关政策进行有效衔接。但是由于各自的主管部门分设、国家标准不统一，具体办理规定不一致等原因，规划管理与不动产登记实现有效衔接成为必须解决的重要问题。如衔接不好，就无法保证不动产登记的效率和安全，影响权利人的合法权益，甚至引发等问题。天津市在十多年的工作中，积累了一些经验，登记机构与相关部门陆续制定了一批处理不动产登记与规划管理衔接问题的文件，与各位同仁交流。

一、关于不动产分割、合并、调整与登记衔接问题

实践中，部分房地不动产权利人办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记、拿到不动产权属证书后，由于各种原因，要求办理同一宗不动产的分割登记，将持有的不动产权属证书分割为两本或多本证书，或者要求办理该不动产与相邻不动产的合并登记，持多本不动产权属证书要求合并为一本。但申请人往往不能提供不动产分割或者合并的批准文件，而单纯要求登记机构直接办理不动产分割或者合并登记，给登记机构造成很大压力。

事实上，2012年下发的《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）中提出了“土地以宗地为单位进行登记。宗地应当依据合法的土地权属来源材料，结合实际使用情况，按照地籍调查程序划定。……宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意”的要求，2014年国务院《不动产登记暂行条例》第八条也规定了“不动产以不动产单元为基本单位进行登记”。办理相关首次登记时，划分不动产单元是以国有建设用地使用权出让合同、项目规划建设批准文件等作为依据的，登记机构无权随意确定、改变宗地和不动产单元范围，且按登记要求原则上按不动产单元核发一本单一版不动产权属证书。因此，办理不动产分割或合并登记也应以不动产分割或合并的批准文件为前提和基础。

按照不动产登记的概念和内涵，不动产登记是一种记载行为，因此，无论是同一权利人分割或合并不动产，还是因为不动产的部分转移需要分割或合并不动产，均需提交相应的分割或合并的权属来源材料，以作为登记机构记载的依据：土地的分割或合并需要提供相应的用地批准文件，房屋的分割或合并需要提供相应的规划批准文件。为妥善解决实践中的此类问题，天津市在制定《天津市不动产登记条例》时，在第二十七条、第二十八条将“同一权利人分割或者合并不动产”“不动产分割、合并导致不动产权利发生转移的”纳入申请变更登记、转移登记的情形，并在第三十四条、第三十五条等对申请材料进行了规定，如第三十五条规定应当提交“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”。我局在制定《天津市不动产登记规范》时，也在相关变更登记、转移登记章节做出了“同一权利人分割或者合并不动产的，应当按照有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件”以及“不动产分割、合并导致权属发生转移的，提交分割或合并协议书以及有权部门同意分割或合并的批准文件，或者记载有关分割或合并内容的生效法律文书”的规定。也就是说，权利人申请不动产分割或合并登记的，需先行办理相关规划、用地分割合并手续，作为办理变更登记、转移登记的要件。这样，减少了登记机构和工作人员的自由裁量权，在两个环节实现了不动产管理范围的一致，切实加强了对权利的保护以及对不动产开发利用的管控。

二、关于房屋规划建设范围与登记衔接问题

与上述权利人主动要求调整不动产单元范围的情况有所区别的一类问题是，房屋规划建设范围与宗地管理范围发生冲突。经常出现的是分宗供应的土地统一实施规划的问题，分宗供应的相邻宗地，权利人虽为同一权利人，但土地用途不同、建设用地使用权终止日期不同，规划部门在实施规划时却按照一宗地进行了规划，导致有的建筑物同时占压两宗地，无法办理建设用地使用权和房屋所有权首次登记。

例如，某单位持其建设的综合楼项目的国有土地使用证、综合楼项目规划建设批准文件，要求办理房地统一的不动产首次登记。登记机构发现，当事人先办理了该不动产的土地登记，登记为两宗地，土地用途分别为机关团体用地、住宅用地；之后经规划部门批准建设了综合楼，同时占压上述两宗土地，而住宅宗地部分已给购房人核发了房地产权证。又如，一房地产开发企业先分别办理了两宗相邻土地的不动产登记，取得了两本不动产权属证书，土地用途均为城镇住宅用地，土地使用权类型均为出让，终止日期分别为2078年8月5日、2080年1月21日；但在商品房项目开发建设过程中，该项目规划建设的建筑面积约4000平方米的地下车库同时占压了上述两宗土地，项目竣工后，要求办理房地统一的不动产首次登记。

上述问题产生的主要原因是规划管理部门未按照土地登记范围批准相关项目建设规划造成的，本质上是规划管理、土地管理基本单元不一致。对于历史遗留的一个建筑物跨两宗地等情形，本着“尊重历史、保护权利、加强管理”的原则，我们在保证整个建筑物用地性质、权属等一致的情况下，告知当事人按照建筑物范围调整用地手续，按照新的宗地范围办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记。下一步，我们将加强与规划部门的沟通衔接，对于同一权利人使用的不同宗地，土地用途不同、建设用地使用权终止日期不同，如确需统一实施规划，应先调整用地界线、土地用途后，规划部门再办理项目建设规划审批手续。

三、关于规划用地性质与登记用途衔接问题

规划用地分类和土地管理涉及的用地分分别依据住建部出台的行业标准《城市用地分类与规划建设用地标准》和国土资源部推动出台的国家标准《土地利用现状分类》，在土地用途分类的名称及内涵上均存在差异，造成规划管理部门与登记机构执行标准不统一。如果规划管理的土地用途分类与不动产登记的用地分类不衔接，同时，供地部门又按照规划批准的土地用途供应土地，到登记阶段在按照《土地利用现状分类》去规范土地用途，会造成受让人的不理解，认为是按照合同约定用途缴纳土地出让金，登记阶段不应对用途进行修改，也会造成登记时无法准确确定土地用途，影响登记效率，造成权利人不能及时取得不动产权属证书，影响抵押融资等，从而损害权利人利益。

关于如何妥善处理此类问题，已在本刊第一期进行了讨论。根据住建部《城市用地分类与规划建设用地标准》和国土部《土地利用现状分类》，我局与规划部门结合天津实际情况于2010年联合制定了《关于印发〈“城市用地分类与规划建设用地标准”与“土地利用现状分类”对照表〉和〈“土地利用现状分类”与“城市用地分类与规划建设用地标准”对照表〉的通知》，主要解决了历史上规划的批准用途与现在办理土地登记时的转换，从土地供应环节实现管理的一致性，避免登记人员不当利用自由裁量权，保证了土地使用权取得者顺利办理登记手续。