舟山沿岸渔业捕捞许可证管理制度实施情况调查研究

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摘要：通过对舟山沿岸渔场渔业捕捞许可证制度的实施情况进行全面调查,分析了目前渔业生产实际现状及其与渔业许可证具体实施情况,提出了舟山沿岸渔场渔业捕捞许可证管理制度实施的完善意见,为合理制定舟山沿岸渔场的利用规划、设计资源振兴计划提供参考。

关键词：舟山沿岸;管理现状;渔业许可证

基金项目：浙江海洋学院水产学院大学生科技创新项目（舟山沿岸渔业捕捞许可证管理制度实施情况调查研究）浙江海洋学院大学生研究性ぱ习与创新性实验项目的资助

作者简介：颜荣彬（1989―），男,福建莆田人,浙江海洋学院水产学院学生。

通讯作者：宋伟华(1968―),男,博士,浙江海洋学院水产学院副院长,教授,硕士生导师。

中图分类号：F570

文献标识码：A

文章编号：16749944(2011)10015702

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1 引言

舟山沿岸渔场曾是世界渔业产量最高的渔场之一,素有渔仓之称,也是我国传统4大海鱼的主产区之一。在资源衰退和海洋环境日益污染的背景下,加强沿岸渔场的综合管理和实施科学的利用规划,是舟山沿岸渔业可持续发展的重要保障。目前主要是通过渔业捕捞许可制度来进行监督,但沿岸渔场管理仍存在不熟悉地域、不了解现状、管理权限过高等问题。同时国家赋予各级主管部门监督管理权利和渔业捕捞许可证制度没有得到充分体现,主管部门出现权力真空,渔民缺乏管理。因此只有真正落实渔业捕捞许可证管理制度,才能进一步控制捕捞强度、保护和管理，利用渔业资源,维护渔业生产秩序,保障渔业生产者的合法权益。

2 舟山沿岸渔业生产现状

2.1 捕捞作业的渔船持续增长

素有渔仓之称的舟山渔场的捕获量在20世纪70年代末和80年代初曾有所下降,但80年代初开始,舟山海洋捕捞产量基本上都保持着强劲的增长趋势。这种看似表面旺盛的海洋捕捞活动其实已经难以掩盖舟山海洋捕捞业面临的压力。虽然目前的远洋捕捞业有了一定的发展,但是就舟山渔业而言,单一的捕捞状况仍然没有得到根本性的解决,以开发公海渔业资源为主的捕捞产业所占的比重远远不够。

2.2 舟山海洋环境污染日趋严重

舟山渔场地处长江、钱塘江、甬江入海口,沿岸流、台湾暖流和黄海冷水团交汇于此。大陆径流为渔场带来大量浮游生物,与海水营养盐类相结合,促使其迅速生长繁殖[1]。虽然国家颁布了很多的条令,但是大量的工业废水和养殖废水通过大陆径流排入大海,舟山海域的水质逐步恶化。近几年不同地区发生了不同程度的赤潮,舟山渔场的海洋环境遭到了极大的破坏。同时舟山渔场作为多种经济鱼类的生长、繁殖、越冬的栖息地的功能受到了极大地限制。

2.3 生产成本过高,渔业资源持续衰退

在国际石油价格持续上涨的大背景下,我国的石油价格也持续攀升。油价上涨,渔业生产成本大大提高,这让渔业生产进入一个前所未有的困难时期。进入21世纪以来,舟山渔场从生产情况来看,鱼体的规格明显偏小,像大黄鱼、小黄鱼等经济鱼群已经趋于灭绝[2]。

3 捕捞许可证管理制度实施状况分析

3.1 渔业捕捞许可证的职能

渔业捕捞许可证是通过农业部渔业局委托各省渔业行政主管部门对捕捞活动发放捕捞许可证来实行规范管理。海洋渔业许可证制度在生产方面的管理和作用对于确认和保护渔民的合法权益,调动渔民生产积极性,以及维护渔业生产秩序、合理利用渔业资源,促进渔业的持续稳定健康发展起到重要作用。国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理,实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度及渔业捕捞许可证、船网工具控制指标等证书的审批和签发实行签发人制度[3]。

3.2 捕捞许可证的管理现状

3.2.1 “三无”渔船仍然存在

正是由于这种“三无”违规渔船的泛滥,导致了渔业生产过程中秩序混乱,产生种种海事纠纷。据统计,1991~1993年沈家门渔港管理的各类海事纠纷共658起,其中因海事或网具纠缠引起的打、砸、抢、扣等恶性事件有414起,约占总数的64%[4]。

3.2.2 许可证的内容没有落实到位

自从浙江省政府颁发的《浙江省渔业捕捞许可办法》规定后,要求县级以上政府渔业行政主管部门批准发放海洋作业的捕捞许可证。但是存在一部分渔船没有真正将捕捞许可证的内容落实到位。如有些单位或个人并没有在规定的场所和时限内作业，很多单位在制造、购置新的船舶后并没有按照相关规定申请填写《渔业船网工具指标申请书》,原来的许可证仍然有效,这样便得马力指数难以得到有效地控制。据统计,舟山海洋捕捞生产机动渔船总功率是20年前的4倍多,而单位功率渔获产量还不到20年前的一半[6]，违规的作业方式正是导致舟山海洋渔业捕捞失控的主要因素。

3.2.3 许可证买卖现象严重

自从国家实施《渔业法》以来,明令不许买卖捕捞许可证，但就舟山而言,这种证件的买卖现象普遍存在。根据农业部《渔业捕捞许可证管理办法》第十八条:“渔业经营者变更,原发的捕捞许可证作废;按本办法重新申请渔业捕捞许可证”的规定,这些私买的捕捞许可证应当作废,可是由于种种原因,大多数买卖的捕捞许可证均以过户继续使用而告终[6]。同时舟山市政府指出,捕捞渔船的渔业捕捞许可证实行一证一船,非渔船捕捞的渔业捕捞许可证实行一证一人。但是在实际的调查中可发现一证多船,一证多人冒用现象普遍存在。正是因为这些漏洞才导致了舟山海洋渔业资源日益衰竭,严重影响了渔业的可持续发展。

4 完善捕捞许可证管理制度的对策

4.1 加大舟山渔业行政机关的监督查处力度

部分许可证持有者并没有按照许可证上规定的作业类型、作业场所、作业时限、渔具数量进行捕捞。这些行为都违反了许可证制度的相关规定。渔业捕捞许可证作为一种法律证书,必须要有执行力,渔业行政主管机关就要坚决做好查处工作,按照相关的法律规定给予违法行为人于经济、行政处罚。对于相关的渔业行政机关来说,颁发许可证后,在形式上不能随意撤消,或宣布无效,在内容上必须保障许可证持有人捕捞权利的合法行使[5]。

4.2 完善渔业捕捞许可证的中止、违规记录工作

渔业捕捞许可证的中止是指许可证暂时失去法律效力,是渔业行政主管机关或其所属的渔政监督管理机构为制止许可证持有人的违法行为,责令其暂时停止已经许可的捕捞生产活动[6]。根据舟山海域自然地理状况,在舟山沿岸进行禁渔区、禁渔期管理。在禁渔期、禁渔区,渔业行政主管机关或所属的渔政监督管理机构责令相应的渔船休渔。在此期间,该渔船的捕捞许可证法律效力应该中止。同时,对于违规作业的渔船建议捕捞许可证应该附一本违规记录本,要有统一的编号,注明有效期限。根据违规情况的轻重程度,违规一次就由渔业行政主管机关或其所属的渔政监督管理机构从总分中扣除一定的分数。当分数被扣完时就责令其停止捕捞作业,法人代表进行重新学习培训。

4.3 许可证证书栏目应附照片,规格应适当缩小

舟山市较为严格地实行了渔业许可证制度,在具体实行过程中,经调查发现浙江省省制作的“捕捞许可证”在栏目设置和规格上有些不尽合理。《渔业法》自实施以来,严禁捕捞许可证的买卖,但实际生产中,捕捞许可证买卖现象相当普遍,每年审核时有大量的持证者换了新人。根据农业部《渔业捕捞许可证管理办法》第十八条:“渔业经营者变更,原发的捕捞许可证作废;按本办法重新申请渔业捕捞许可证”的规定,这些私买的捕捞许可证应当作废。可是由于种种原因,大多数买卖的捕捞许可证均以过户继续使用而告终。既然渔业捕捞许可证不得买卖,为每个渔业经营者所特有,就应该随证附有持证人照片,一旦船、证不符或人、证不符,即可按照相应的管理办法予以作废。同时在调查过程中,不少渔民反应捕捞许可证规格过大,携带不便的问题。故省渔业行政机关在制作许可证时可适当将规格缩小,保证证随人在,证随船在。

4.4 鼓励渔民转产、退证、退费

在舟山渔业资源日益衰退的今天,单单靠渔业支撑的渔区经济已是远远落后于以多元化发展的社会经济。而且单纯依靠不增加马力指标很难达到恢复资源的目的,必须采取适当措施,把入渔船舶的数量减下来。应当鼓励渔业经营者主动退出、转产。国家退回一部份费用作为补偿,注销其捕捞许可证。收回的渔船可以沉没于近海做为人工渔礁,或用于近海养殖等。国家从财政政策上做好渔民转产转业的工作,引导捕捞渔民进行“二次创业”,推动渔民转产转业的进行[7]。

参考文献：

［1］ 钟 志,刘 琴.关于舟山渔场海域环境质量评价［J］.广州化工,2011(39):3~4.

［2］ 林博专.和大海拔河［J］.中国水产,2009(11):80~81.

［3］ 水伯年.关于浙江海洋渔政管理现状及存在问题［J］.浙江海洋学院学报：人文科学版,2001,18(6):2~3.

［4］ 黄凯军.关于关于渔业捕捞许可证管理方法的探索［J］.中国渔业经济渔政管理,2001(4):65~67.

［5］ 王万超.关于试论渔业捕捞许可［J］.河南农业今日水产,2005(6).

［6］ 何全超.关于舟山捕捞渔民转产转业的探讨［J］.河北渔业,2010(12):121~122.