实现北京人口资源环境协调发展的土地资源利用对策建议
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摘要：本文在北京人口资源环境问题日益突出的形势下，从城镇土地资源可持续发展的角度，提出实现北京土地资源利用效益最大化的对策建议。
关键词：土地资源 利用效益 可持续发展
随着北京经济社会的发展和人口的持续增长，土地的供求关系愈加紧张。由于过多地关注经济增长速度，过去的建设和发展很大程度上是在过度消费自然资源和过多牺牲环境利益基础上取得的，其中土地资源的低效利用现象尤为严重。目前，北京市用地浪费现象依然存在，建设用地结构需要进一步优化，存量用地的利用难度较大，土地资源集约节约利用水平和用地效益有待进一步提高。
在北京人口资源环境问题日益突出、城镇化快速发展的阶段，影响城镇土地利用的因素远比其他时期更为复杂和尖锐，因此，必须以发展的眼光和开放的心态对待人口资源环境协调发展过程中的土地资源利用问题，在此基础上制定合理的城镇土地利用策略。
北京市城镇土地利用策略主要包括优先保障可持续发展的用地需要、用地结构布局优化、城乡用地联动、用地方式转变和生态保护建设等。优先保障可持续发展的用地需要是要从北京市人口资源环境可持续发展的角度，优先保障城镇建设用地需要。结构布局优化要从北京市城镇区域角度优化城镇土地利用结构和布局，发挥城镇土地利用的整体功能。用地方式转变是要促进目前北京市粗放型的土地利用方式向集约节约用地方式转变。城乡用地联动是要建立北京市城乡居民点建设用地的联动机制，控制城乡建设用地总量规模。生态保护建设是要在北京城镇化快速发展过程中消除生态环境的土地隐患，走人口资源环境可持续发展的城镇化道路。规模总量控制是重点，优先保障可持续发展的用地需要是关键，结构布局优化是条件，用地方式转变是希望，城乡用地联动是方向，生态保护建设是要求。
北京城镇土地利用，在经济效益方面，要因为经济活动空间集聚和结构布局优化而不断提高；在生态上应该是可持续的，要在有意识的保护和建设中始终处于动态平衡和良性发展；还应该在城镇内部构建公平正义的用地氛围和效果，尽可能让城镇文明辐射和影响到农村地区。北京城镇土地科学合理利用的目标应该包括经济、社会、资源和生态效益在内，并且在各方面效益的协调与平衡中实现综合效益最大化。
一、合理引导城镇扩张，确定北京合理的城镇化发展速度
从启动内需促进经济又好又快增长以及解决社会就业和普及城市文明等角度出发，保持一定的城镇化发展速度是北京市当前和今后一段时期内需要考虑的重要内容。确定合理的城镇化发展速度有助于北京实现农村人口向城镇转移的有序安排，对于科学合理引导城镇建设用地需求引致性扩张非常有必要。但是，考虑到城镇化的艰巨性和复杂性，北京不要把城镇化率作为体现经济发展成果的主要指标，而要把重点放在健康城镇化上，突出城镇化速度的调控、城镇体系等级的合理化、城镇体系空间格局质量的提升以及区域城镇化协调发展等方面。北京市城镇化发展速度并非越快越好，健康的城镇化取决于城镇能够创造足够的就业岗位、良好的人居环境、合理的城市空间利用模式和对自然资源索取尽可能少的生产生活方式。域镇化发展速度一定要结合北京地区实际，特别要符合北京目前经济发展的阶段性特征和人口资源环境的实际状况，走健康的新型城镇化发展道路，跳出城镇化发展速度的数量误区。
二、优化北京城镇区域内部的用地结构，实现土地的结构化利用
在摸清北京城镇内部各类用地单元产业信息基础上，对增量城镇土地供应采取“有保有压、区别对待”的原则，对存量城镇土地则加强整理。目前，北京市地籍信息系统已经建立，应该为严格控制增量城镇土地和加强存量城镇土地整理提供信息支持。
当前尤为重要的是，在不违背国家产业政策和土地政策前提下，坚持“有保有压、区别对待”的原则，合理配置新增城镇土地资源。具体而言，就是要围绕提高北京城镇土地利用效率，通过调控北京新增城镇建设用地来优化调整城镇各类用地比例：优先保障生态绿地用地和环境保护建设用地；保障城镇公共交通等基础设施用地和公共服务发展用地，鼓励采用以公共交通为导向的城镇土地开发模式：加大对中小户型、两限房和廉租房的土地供应，促进建筑密度高中低合理搭配、高容积率和高绿化率的用地结构的形成；控制工业用地的不合理增长。
对于北京市城镇存量建设用地，可以通过内涵式挖潜，采取就地改造整理的方式适当增加其他必须建设用地供给，并且在符合城镇总体规划前提下提高旧城区城镇建筑密度和容积率，，
三、构建有利于城镇功能发挥的用地布局，实现土地的复合化利用
北京市要积极运用包括土地级差地租在内的各种手段，合理组织不同功能的用地，使城镇内部各地块本身所具有的区位优势和潜力得到充分发挥.首先，依据区位和价格差异把城镇土地划分成不同的用地区域，实行工业园区、生活住宅区、商务服务区等各不相同的集中用地政策，利用同类用地性质的一致性和共享性，减少其对外部环境的负效应，为集约用地创造条件.其次，要不失时机地通过土地利用结构调整来优化城镇内部的区域分工格局。逐步实现旧城区工业用地“退二进三”和“优二兴三”，中心城区除保留中央商务区、中心金融区等几个中心功能区外，其余的大部分功能都可以外迁或向郊区疏散。第三，进行土地的复合化利用和相容用途的土地混合使用。北京市中心城区的土地除了发展商务和金融服务业以外，配套一定数量的公共设施、街区广场和绿地等，将土地的生态功能嵌入城市功能之中，实现土地的多功能利用和复合化利用。
北京“单中心”格局，影响到首都城市功能的充分实现，影响到首都综合承载力和城市运行效率的提升。因此，在通州建设副中心，不仅能够完善通州自身的一般性城市功能，更重要的是还能够承载北京世界城市的高端功能，一方面通过疏解一部分中心城区的高端功能，比如金融、文化等；另一方面承载一部分新的高端功能比如国际性组织聚集等，这对于推动北京世界城市建设具有重要的影响。
四、建立北京市产业结构与用地结构调整的互动机制
实行产业政策和用地政策联动，促进北京地区产业结构调整和优化升级，从而直接或间接地影响北京市土地资源的集约节约利用。许多发达国家和地区在土地利用方式从粗放向集约转变时，采取的重要手段就是优化产业结构，提高单位土地的产出率。鉴于北京市人口资源环境对产业结构优化升级的依赖，对不同产业实行不同的用地政策，这样，才能不断完善用地政策与产业政策的联动机制。
合理的产业结构和用地结构是土地集约节约利用的前提，利用结构不合理必然导致土地的低效利用。对于北京市来讲，应该对不同的功能区和产业确定建设用地的供应顺序，顺序的依据是功能区和产业发展的优先系数。采取有保有压的方针，对于应该淘汰的产业，从土地供应上应该坚决压住。在北京市重大项目的规划审批和立项过程中，提高土地的地位和优先度，将土地供应由被动变为主动，成为项目立项的重要依据和先决条件。
过去对建设用地的管理和监督，主要停留在土地的供应方面，对建设用地的交易和监督很不完善，导致土地利用结构的调整滞后于产业结构的调整。因此，北京市需要从产业结构和土地利用结构的协调上进行管理，制定合理的评价和考核体系，通过建设用地与二、三产业增长的弹性系数、建设用地与人口增长的弹性系数等指标加以反应。
在北京市产业结构的调整中，要配合发展土地市场尤其是土地二级市场，因为发展土地市场既是集约节约利用土地、提高土地利用效率的前提，也是产业结构调整的需要。在严格管理和有效监督下，鼓励用地企业进行直接的、少量的使用权交易，促进土地用途的转变和产权转移，减少因产业结构调整造成的土地闲置和浪费，提高土地的利用效率，最终实现产业结构高级化与土地利用结构优化的一致。
五、建立北京农村居民点用地减少与城镇建设用地增加的互动机制
统筹北京市农村居民点建设用地，就是将城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上，按照土地集约节约利用要求，对一定规划用途分区内的农村居民点和农村工矿废弃地进行整理复垦，得到一定数量和质量的耕地，通过合理规划布局，相应增加一定数量城镇建设用地。农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，合理规划，优化配置，尊重农民意愿，维护农村集体和农民的合法土地权益，政府主导，边试验边总结，协调推进，实现集体建设用地和城镇建设用地全面统计、统一调控和统一监管。
将城镇建设用地规模增加建立在农村村庄用地减少的基础上，这样既适应了城镇化发展对城镇土地规模增加的需求，也符合国家宏观调控对建设用地尤其是城乡建设用地规模控制的要求。随着北京农村居民点的集聚和集并，如果农村居民点用地能够得到及时腾退，虽然城镇化建设会占用一定数量的农业用地尤其是耕地，但是由于人均居民点用地面积趋于减少，因此，城镇化过程中可以有效地避免农业用地的减少。
六、构建环境友好型的土地利用基础，促进城镇土地生态系统良性化
北京市应该充分吸取发达国家的城市过度消耗资源、牺牲环境以及先污染后治理的经验教训，注重在发展中树立和积聚现代文明的环境优势，走人口资源环境协调发展的道路。
北京市在城镇生态建设过程中，应该将耕地或基本农田作为绿化隔离带或绿色空间的一部分，达到减少区域温室效应、美化环境和消除污染物的作用，充分发挥耕地粮食生产、生态服务、景观文化等多重功能和作用，实现经济发展、耕地保护和生态城镇建设的多赢。
北京市城镇生态环境保护，不仅要从城镇所在区域着眼加强生态环境建设，还应该进一步对城镇生态布局做出合理规划和分区。首先根据北京市各类社会经济活动的特点以及这些活动对生态环境的要求和影响程度，在空间上划分工业区、商业区、居民区、科技区、娱乐区和办公区等特定范围，并且科学划定生态保护区，把有可能损害生态环境的活动，从人口密集的中心城区分离出去，促进城镇的各项功能作用和生态环境质量不断提高。其次要切实保护和合理配置各类重要生态用地，确保一定比例的公共绿地和生态用地，鼓励城镇建成区之间保留较大面积、连片分部的耕地、水面、山体、绿地等非建设用地，加强城镇公园、绿化带、成片林地和草坪的建设保护，推广庭院、墙面、屋顶、桥体绿化和美化
北京市要在国家规定的环境影响评价内容基础上，增加城镇土地利用对生态系统的空间结构、功能和稳定性影响的评价内容不仅要对城镇建设项目实施后可能造成的环境影响进行评价，还要完善建设项目的全过程生态环境影响评价制度，将生态环境影响评价纳入建设项目征收、征用土地的审批过程中，要求项目建设方进行生态环境的经济分析和评价，将生态环境维护和修复成本，纳入建设项目的成本核算，实施全过程的生态环境影响评价。