高校预算定额标准体系研究

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摘要：自从2000年我国进行部门预算改革后，高校开始对预算的编制方式、编制内容及编制方法进行改进，并且取得了显著成效。明晰与构建高校预算定额标准体系是高校预算准确性与有效性的重要保障，益于高校更好的利用预算管理保障其发展目标的实现。但是目前高校预算定额标准体系仍然存在基础数据不准确、标准不统一等诸多不足，这严重影响着高校预算管理在财务管理中的作用发挥，急需对高校的预算定额管理的方法等进行系统梳理。鉴于此，本文试图在解释高校预算定额管理基础上，着重对高校预算定额管理的测定方法进行系统化的梳理，并在此基础上提出构建高校预算定额标准体系的提升策略。期望本文结论对高校预算管理水平的提升与完善具有重要启示。

关键词：预算管理；定额管理；预算定额

近年各地高校生均财政拨款均有所上升，据湖南相关网站报道，目前湖南本科院校的生均财政拨款已经达到1.2万元。近几年受我国物价上升、学校扩招等因素的影响，高校不断在强化校园建设和学生培养方面有了更高的资金需求。2010年我国《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》提出，建立科学化、精细化的预算管理机制，科学编制预算，提升预算效率。2012年我国的财政性教育经费支出占GDP的4%，这也在一定程度上表示国家为我国高校预算提出了更高的要求。2014年新《预算法》和《高等学校会计制度》的实行为高校预算管理体系的构建提出了更强的规范性。但是目前高校在构建预算定额标准体系过程中仍然存在一些问题，例如标准仍然不统一和缺乏预算编制的科学性。因此非常有必要将高校预算定额标准作为一个课题进行深入探讨。

一、高校预算定额概述

高校预算管理是指某会计年度内高校编制的事业发展的财务计划。首先，关于高校预算的构成，高校是其预算编制的主体，其预算编制内容主要包括收入与两方面。收入主要是财政补助收入、事业收入、其他收入等；支出主要是人员经费支出、日常公用支出、经常性专项支出、一次性专项支出、专项拨款支出等。其次，关于高校预算定额标准的核定，高校预算定额标准主要有单项定额标准和综合定额标准，其中单项定额标准是基础定额和变数定额的总和，基础定额一般是在某几年内的全国平均支出水平，变数定额是根据当地消费水平和物价等差异进行调整数额；综合定额标准是各个单项定额标准之和。再次，关于高校预算定额管理的特点，根据以往文献和实践过程共可以总结为三个特点，分别是指导性、权威性和公平性，其中指导性是指高校的预算定额是经过校内财务人员严格的测算和调研的结果，对高校的预算编制具有较强的指导作用；权威性是指高校的预算管理必须以预算定额标准为依据进行编制；公平性是指高校在教学与科研部门的资金资源预算均一律根据统一预算定额标准进行计算。最后，关于高校预算定额标准体系构建的意义，一是使高校预算编制更加准确，对高校预算具有约束作用，可以使高校预算由粗放型管理转向精细化管理；二是使高校的预算更加合理，优化资金资源配置，减少预算编制在教学与科研两大方面的差异性。

二、高校预算定额的测定方法

高校预算定额的测定方法主要有三种，分别是以本扣费，财政补助、以人为本，分类定额、以费定支，分项负担。

首先是以本扣费、财政补助，这是一种以成本为中心的预算定额测算方法，理论上高校的收入主要有财政拨款和学生收费，高校可以根据会计账务得到高校学生人均培养成本，然后其与学生缴费之差就是费后成本，费后成本与学生总数的乘积就是财政拨款的总额，但是这样的计算方法显然是不可行的，因为它忽略了高校间和学科间的成本差异，因此如果要使这种方法获得一种比较公允的预算定额计算，需要考虑一些必要因素：一是学生的平均成本要根据几年内动态计算获得；二是计算时要将地区的消费水平指数考虑进去；三是培养成本包含的内容太多了，例如图书、仪器、校舍等等。但是这种方法的优点就是使预算定额更符合高校学生教育实际与学校的资源供给能力。

其次是以人为本、分类定额，这是一种以人为定额的测算方法，这种方法主要是对高校的人进行分类，高校中主要是离退休人员、学生和在职人员，根据离退休人员确定与之相关的离退休经费人均定额，根据学生确定与之相关的学生的人均成本定额，根据在职人员确定与之相关的在职人员经费人均定额。学生的定额可以参考人均培养成本，按照不同的学科大类进行划分，最终计算学科的经费人均定额；在职人员和离退休人员可以参考公共部门的数据进行测算。这种方法计算的财政补助拨款就是学科经费定额与生均补助之差乘以学科人数。虽然这种方法可以全面的反映高校各类人对预算定额的影响作用，但是却忽略了人员类别差异。

最后是以费定支、分项负担，这是一种以费用为中心的测算方法，这种方法主要是以费用承担主体为划分基础，理论上学校费用承担主要是高校和财政部门。但是这种方法的关键是对费用支出的分类，例如可以将支出分为项目支出、日常公用支出和人员支出等，然后根据经济用途对每一项支出进行细分以确定预算定额。但是这种方法的使用要注意几种原则：一是可能性，细化支出项目是一种非常复杂的工作，甚至是不可能的；二是发展性，费用分担对象的确定必须建立在保障高校培养人才基础上；三是重要性，费用项目的排序必须按照重要性原则，确保每一个项目均有费用保障。

三、高校预算定额标准现状

（一）预算缺乏定额标准，预算编制方法不科学

第一，由于高校涉及的部门及业务范围等具有高度不确定性，因此很多预算定额问题是当下高校预算管理过程中较严重的问题。目前高校对预算定额的测定主要是基于经验评估法和统计法，其中经验评估法是根据相关专家的经验判断预算定额，而统计法主要是基于历史财务数据测算的。这两种方法在一定程度上均缺乏准确性。第二，高校的预算编制缺乏科学性，目前高校的预算编制方法主要有零基预算法、弹性预算法、滚动预算法和基数增长法，但是目前高校财务人员为了操作简便，直接采用基数增长法和本身对往年数据的经验估计进行预算编制，显然这样的预算编制是不科学、不合理的。一是此方法默认原来的预算数据是准确无误的，不能结合当下资产的现值进行预算；二是此方法缺乏科学的论证，难以全面的反映当下高校的实际情况，不能很好的保障高校资源在教学与科研的资源配置。

（二）预算定额的监督力度不足，标准化意识薄弱

当下高校仍然处于一种松散状态，各相关部门对高校预算管理的监督不到位。首先，根据以往文献研究显示，目前我国大部分高校仍然未建立预算体系的考核体系，一些预算编制仍然没有科学的编制依据，预算资金的执行力及预算效益的评估没有形成一套完整的评价体系。而且高校经常会出现一种现象，就是科研与教学的资源配置不均，在二流高校中经常会注重教学，在一流高校中注重科研，部门间的预算不均造成了个别部门虚增预算，归根结底，主要是在预算编制是没有统一的预算定额标准，导致部门对预算资源配置不满意。其次，预算定额标准化意识仍然很薄弱，一是高校的预算不予公开，财务人员运用简单的预算编制方法就可以完成预算编制，即使不科学或者口径不统一，也不能造成预算的严重后果；二是预算的编制主体过于单一，目前高校预算编制仅仅依靠于财务部门，但是企业目前预算已经开始转向全部门参与，因此高校的预算编制依据是依赖于各部门的简单（不实际）规划和财务部门的经验判断，各部门也觉得预算编制是财务部门的本职工作，这样就会使预算标准不一，与部门实际相差甚远。

（三）预算定额标准缺乏动态化与全面化管理

第一，目前关于预算定额标准的测算，主要是基于当年的人均财政拨款和预计下年度新进人数，但这只是一种静态管理。预算定额标准测算一是缺乏对国家工资保障和福利津贴的考虑，二是缺乏在一定年限内的测算，即长期测算。第二，目前预算定额标准测算缺乏全面化定额，这里的全面化管理主要针对离退休人员。现在离退休人员的医疗费用等均要依赖于高校的财政拨款，导致我国众多高校都有“挂账”现象，这在一定程度上影响着学生和在职人员的经费定额，而且离退休人员依赖于高校，缺乏保障，是不完全意义上的定额。

四、构建高校预算定额标准体系的策略

（一）高度重视预算定额标准体系建设，提升预算编制科学性

首先，预算定额标准体系是预算编制的依据，是促进预算准确性的重要保障之一。一是高校预算环境的营造，要从组织结构中调整预算参与体系，不能仅仅依靠于财务部门，而是要使全部门参与预算编制，并根据自身的发展搭建完善的预算组织体系，保障预算环境的稳定性；二是效仿企业，成立预算办公室或者预算委员会，该部门由各部门的管理人员组成，在其内部设立预算定额标准体系建设小组，由其专业负责收集高校预算定额标准制定的外部和内部资料。其次，预算编制与预算执行是检验预算定额标准是否准确的有效指标之一。一是预算定额标准的制定必须与当下国家政策相一致；二是预算定额标准的制定必须结合一定年限内的历史数据及国家的补贴、政策倾向、地区消费水平差异等因素；三是预算定额标准的制定必须得到不打折扣的实施。

（二）加强审计监督与预算管理人员培训

目前一流高校在狠抓科研，二流高校在狠抓教学，将财政拨款均用于高校的硬件设施建设方面，但是高校的财政拨款的配置并不均衡。高校的定额预算很可能在执行过程中打了折扣，因此审计监督是必要的。值得注意的是，审计监督只是保障定额标准体系构建的外在因素，在互联网环境下，大数据使用是审计的有效手段，可以采用某些国企预算执行监督方式，一方面构建数据+审计的模式，将预算定额数据与执行项目支出及收款方进行数据匹配，二是可以通过预算管理办公室或者预算委员会搭建预算执行监督的联动机制，即任何部门均有监督定额标准执行的义务和权力。其次，要加强预算管理人员专业性的培训，一是培训预算人员如何更好的搭建预算定额标准体系，二是通过培训宣传预算定额标准体系的重要性和科学性。

（三）细化定额标准，合理界定定额范围

第一，在预算定额标准制定时必须考虑不同地区间的政策变化与物价水平，将调整系数考虑在内，对高校预算定额测定方法中的每一个细节均要斟酌。第二，合理界定高校离退休人员的定额范围，确保离退休人员的定额经费保障。第三，加强预算定额考核，将预算定额标准的制定、预算编制、预算执行评价作为一个整体进行综合评价，将预算定额标准体系构建作为预算绩效考核的一部分。第四，预算考核周期可以进行变动，由原来的年度考核转变为季度考核，甚至可以转变为月度考核，可以在预算考核中引入经济审计，对考核不达标者进行经济处罚。

参考文献：

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[2]李响，董淑兰.高校预算精细化管理存在的问题[J].中国农业会计，2015（12）： 32-34.

[3]董惠清，刘红梅.事业单位基本支出定员定额预算管理的思考[J].中国农业会计，2013（1）：4-5.

（作者单位：湖南医药学院）