关于对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条条文表述更改的建议

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【摘 要】《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条条文中对于征收范围的表述欠严谨，易引发对条文的误解，笔者从《条例》本身的规定、实际征收操作等方面进行了论证，建议将此条的“房屋征收范围确定”更改为“房屋征收范围暂定”。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十六条规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。 房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”关于该条的理解，笔者身边有两种意见：一是认为“房屋征收范围确定”为正式确定，房屋征收部门通知有关部门暂停办理相关手续的期限为征收工作期限，即暂停办理相关手续的最长期限1年也是征收工作的最长期限；二是认为，“房屋征收范围确定”为暂定，等政府作出房屋征收决定后房屋征收范围才正式确定，房屋征收部门通知有关部门暂停办理相关手续的最长期限1年指的是征收范围拟定且经调查公告公告后至房屋征收决定作出之间的期限限制，也即暂停期限与征收决定作出后的征收补偿工作的期限没有关系。

笔者赞同第二种意见，理由如下：

一、征收范围的法定生效，虽依附于征收决定，但其必需在征收决定作出前暂定。

㈠征收决定的前置条件要求征收范围预先暂定

1、《条例》第九条规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”年度计划作为征收决定必须符合的依据之一显然在征收决定之前，纳入年度计划的保障性安居工程建设、旧城区改建必须有一个预先拟确定的范围。

2、《条例》第十二条规定：“县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”社会稳定风险评估，必须要有一个有的放夭的范围；如果征收范围不预先拟定，则无法判断涉及被征收人数量的多少；征收范围不确定，征收对象不明确，对于征收补偿费用更是无从估计，更谈不上足额到位

3、《条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”征收决定作出后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案，征收补偿方案的拟定显然应在征收决定之前，征收补偿方案的内容当然应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。

二、征收决定前必要的准备工作，需要征收范围内拟被征收补偿对象处于一个相对静止稳定的“暂停”状态。

征收决定作出前应当进行的调查登记、征收补偿方案拟定、风险评估等工作，必须要求拟征收补偿的对象处于一个相对静止稳定的状态，而便于统计、测算、评估，因而需要“书面通知有关部门暂停办理相关手续”，限制被征收人的相关权利行使。但是不排除经过一系列前期准备工作之后发现不适宜作出征收决定的情形，那么必然会对被征收人的权益造成损害，暂停办理的期限越长，则对拟被征收人的权益损害越大，所以需要加强对行政效率的监督约束，规定一个期限，即最长暂停期限。

三、征收决定作出后，已无需对被征收人“暂停”其权利行使，“暂停期限”自然终止。

依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定，征收决定作出且公告之日，国家即取得被征收人被征收房屋的所有权、土地使用权，被征收人再“在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”因其权利人身份的丧失，其主体显然已不适格，再无资格向相关部门提出上述申请，相关部门自然也无必要再“暂停办理”，“暂停期限”自然终止，国家（征收人）只要履行其对被征收人的公平补偿义务就可以了。

四、征收工作的时间应始于征收范围拟定且公告，终于征收补偿工作的全部终结，“暂停期限”只是其前期包含的部分。

房屋征收工作，包含自调查公告到商谈签订征收补偿协议，直至分户补偿情况公布、审计后资料归档的所有程序，应始于调查公告，终于征收补偿工作的全部终结。以征收决定作为分水岭，可划分为两个部分，征收决定前的期限即为“暂停期限”，最长不得超过1年；征收决定后的期限，如都能与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，且在征收范围内没有被征收房屋所有权人不明确的情形，则这一段期限也是可以确定的，但事实往往很难有上述的理想状态，依据《条例》第二十六条 “房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，这一段时间的确定将最终取决于司法程序的进行。

五、范围预先暂定、暂停期限限制与《城市房屋拆迁管理条例》在法理上是一脉相承的，只不过与之相比更为严格。

《城市房屋拆迁管理条例》第十二条规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动……房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。”第九条规定：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请……”显然第十二条表述的“拆迁范围”也是个暂定概念，只有第九条表述的“在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围”才是具有法定效力的拆迁范围。同理拆迁许可之前也需要拟定拆迁范围的补偿对象有一个相对静止稳定的状态，在调查公告发出到拆迁许可的作出之间也存在着许多不确定因素，因而也需要“暂停”，为了保护拟被拆迁人的利益也需要对暂停规定一个最长期限，但其要求显然宽泛得多，甚至可以达2年之久！

综上，《条例》第十六条中的“房屋征收范围”显然是一个暂定的范围，并且随之而延伸出“暂停期限”的概念，但遗憾的是条文对此未能作出准确的表述（《城市房屋拆迁管理条例》存在着同样的缺憾）。对该条的正确理解应当是：征收调查公告预确定征收范围后，拟定的被征收人不得在预确定的范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；征收调查公告的同时，房屋征收部门应当书面通知有关部门暂停相关手续的办理。而暂停的期限，为了保护预定被征收人的权益，不得超过1年，即从征收调查公告、调查摸底、未登记建筑认定、征收补偿方案制定、公示、听证直至房屋征收决定作出前所有工作，必须在1年内完成！征收决定作出后，征收决定中明确的房屋征收范围，才是真正法律意义上的征收范围！因而建议对该条的表述应更改为“房屋征收范围暂定后，不得在暂定范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。 房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”