高校组织运行模式的分析
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摘要：当前高校组织变革成为改革的主题，预算管理模式是组织运行的血液系统，体现了组织的基本组织结构和资源配置结构。通过对三种比较常见的相对规范的预算模式的分析，从组织管理理论出发，解释高校现实的财务预算模式下，组织运行的效率和效果，并对改革的趋势提出判断。
关键词：预算模式；组织分权：高校
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）01-0023-06
高校院系的调整和人才引进往往成为高校组织改革的主要抓手，对于高校中的多数改革设计者，财务预算管理常常被误解为简单的财务收支，很少作为改革抓手来进行突破。实际上，这种预算观只看到财务的基本收支功能，而没有看到预算管理最本质的功能，是“大财务”观，是落实学校人、财、物和事等各种组织资源基本配置格局，具体表现在资源如何在校级和二级部门之间，以及部门与部门之间，甚至人与人之间进行分配，是高校管理的核心资源分配关系。
本文通过案例解析，从当前高校预算管理三种基本模式出发，分析不同预算模式下的组织。从组织机理角度，清晰说明高校内部组织运行的基本关系，并对高校组织变革给出理论预期的路径和依据。
一、研究的基本假设和理论基础
著名的组织社会学学者斯科特总结了组织理论的理性、自然和开放系统三种逻辑体系。不同的体系，研究的基本假设不同。由于本文主要涉及组织内部结构层面的有效设计，主要基于理性逻辑，以效率为基本理论假设。但是，人的自然属性，以及与组织理性的矛盾，必然会影响组织理性的设计。高校作为一个开放系统，外部的信息影响着高校发展战略的制定，外部环境的运行规则也直接影响内部的组织机制的选择。
改革开放后市场经济体制的建立，打破了高校封闭的组织运行，高校的开放系统已经形成。首先，在市场环境下，政府开始受到问责，政府的公共支出受到纳税人的监督，接受公共支出的部门所提供的服务，也受到质量的问责。其次，大学组织已经打破封闭的边界，各类高校已经处于不断变化的竞争环境中。高校作为竞争的主体单元，正在成为市场主体，其生存发展越来越受到来自国际、国内行业和社会需求的压力，劳动力市场、生源市场等各种资源市场都对高等学校提出质量和效率的拷问，高校必须采取效率原则，配置组织资源。第三，经费的紧张一直是高校最现实的发展约束，内部经费的配置是否有效也是高校理论上应该遵守的原则，这也是理论上资源配置与组织管理都以效率为原则的依据，即资源稀缺假说。在这些环境下，组织效率已经成为高校领导者追求的组织发展重要目标。
在开放的系统环境下，以效率为原则，高校的组织内部资源配置是否合理也有了判断的标准，也有了理论分析的基本出发点。正是缺乏外部的问责机制和竞争机制，我国高校才呈现“领导说了算”的“一言堂”运行方式：有了外部竞争。如果领导的出发点不是以整个组织的效率为目标，就会受到组织外部的问责和效率降低，带来组织生存危机。因此，大力提倡高校的组织效率原则，既可以促进组织有效发展，更可以打破当前高校行政化、“长官意志”的怪圈。
二、高校财务预算模式
财务预算管理是任何组织制度中最强有力的硬约束，最具有理性约束的制度设计。
高校的日常经费包括人员和公用两部分，二级学院是预算实体单位。通常，都是由所有二级实体单位做好各自的预算，汇总形成学校的预算。由于经费紧张普遍存在，不能满足学院实际需要，就产生学校内部预算分配的需要。
高校的财务预算模式主要有三种，一种是基数+发展的办法，各个二级单位除去得到往年基数经费，如果有新的需要，还可以在总预算新增部分中申请新的增量。这种预算控制办法适用于稳定的发展阶段，变化较大的经费需求不适用。通常，经费是按照职能部门的管理直线拨付下去。第二种是公式拨款方式，对各个二级单位采取公平的，基于学生数或者其他因素的一揽子拨款，给予二级实体单位比较大的预算控制权，允许他们按照自己工作的实际需要，统筹安排资金。这种拨款方式，相对于第一种，满足了学院的需要，但是每个学院同等对待，很难体现激励的导向。第三种是公式+绩效拨款，就是在保证基本需要的同时，按照科研绩效的高低增加额外的拨款。绩效指标的确立是这种拨款的难题，这就需要学校的战略和职能部门，在发展战略需要和平衡各个学院关系之间寻找最适合点。
显然，以上无论哪种预算模式，都是为了将预算经费配置到学院以及基层学术组织，如果按照理想状态运行，结果应该没有明显差别。但是，实际上，由于是有限理性人的假设，具体操作的组织人会基于不同岗位的条件，最大化其自身控制权，导致不同理论模式下的资源配置到基层的适切性实际上明显不同，组织的效率也呈现不同特点。
三、基于案例研究的高校组织运行模式分析
（一）基数+发展预算控制模式：A大学的校级领导预算控制模式
根据案例调研情况，基数+发展预算管理模式有两种分配路径，一种是财务部门按照前一年度的日常经费盘子以及各部门经费使用情况。将经费切块给每个校级领导，由学校领导在其分管的职能部门中分配经费，进一步的，职能部门再向学院进行三次分配。另一种是财务部门将学校经费使用分类成几个功能块，每一块由相关职能部门负责，进行预算的上传下达及预算汇总。两种模式的区别就是多了一层控制层级，但资源分配重心都在职能部门，本文仅对其中一种加以说明。
A大学是地处南方发达省份的一所综合性研究型大学，是教育部直属大学，学校学科门类齐全，学术实力雄厚。其财务预算管理就是基数+发展预算管理模式，即切块给校级领导，再经各副校级主管的职能部门分配下去。
1.预算管理的内容
学校预算是根据学校各项事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是学校事业和各项工作目标的反映。学校实行综合财务预算。学校预算由校级和所属二级单位的收入和支出预算组成，收入和支出预算各自经预算分析、汇总变成学校综合财务预算。其中：
（1）校级预算收入和支出
包括国家财政拨款、上级补助收入、学费住宿费收入、学校经营性资产的投资收益回报、科研经费及教育服务收入分配、费用回收、未指明用途的捐赠收入及学校其他可支配的收入。
校级支出预算由校级基本支出预算和校级项目支出预算组成。校级基本支出预算包括全校性在职人员经费、离退休费用、奖助学金、各项公务费、业务费及其他需要校级安排的经费等。校级项目支出预算是指学校为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外安排的年度项目支出经费。包括大型基础设施和修缮项目预算、基建项目预算、985工程和211工程项目预算等。
（2）二级预算单位收入和支出
二级收入预算包括学校分配下达的预算经费指标、二级单位捐赠收入、科研及教育服务收入分配及其他可支配的收入。
二级支出预算由二级基本支出预算和项目支出预算组成。基本支出预算包括应由二级安排和承担的人员经费、教学支出及办公费等。项目支出预算是指为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外安排的年度项目支出经费。
2.预算编制的程序
学校预算采取上下结合、分级编制、逐级汇总的程序进行。
（1）计划财务处根据国家的法令法规和上级主管部门的要求，结合学校事业发展计划，确定预算编制政策，制定下一年度的预算编制程序和方案；
（2）计划财务处首先将年度总预算砍块给各主管校长，各主管校长再根据所主管的职能部门或直属二级单位，进行预算的进一步砍块给各职能部门，根据直线职能管理的原则，采取一定的标准实施院系预算的进一步向二级学院分配。院系根据职能部门下拨的预算指标和院系的情况，编制院系预算方案，交院系预算管理委员会讨论通过后，由二职能级预算单位审核后，报计划财务处；
（3）计划财务处对各预算单位报送的预算方案进行汇总、审核，提出综合平衡建议，并编制年度综合财务预算草案，提交学校财经工作领导小组审议，学校综合财务预算方案由校长办公会和党委常委会讨论批准。
3.预算管理的控制模式
A大学的组织结构是直线职能制设计模式，其预算管理模式也按照直线职能组织设计思路进行，从机构关系来看，采取的是逐级控制的科层模式。
第一层次，校党委常委会是学校预算管理的决策机构。学校综合财务预算经校长办公会审议后，校党委常委会研究决定。学校财经工作领导小组是学校预算管理的具体领导机构，负责审议学校年度综合财务预算草案，审议学校年度综合财务预算的调整，审议结果报校党委常委会进行决策。
第二层次，计划财务处是学校预算管理的职能部门，负责编制学校的年度综合财务预算草案和预算调整方案，统筹安排学校日常维持经费、重点建设专项经费和基本建设经费的预算建议方案，负责向上级主管部门上报预算方案，及时提供学校综合财务预算执行情况，组织、指导各学院、各职能部门和直属单位的预算编制。
第三层次，各职能部门、直属单位负责编制本部门（单位）年度预算以及管理职能范围内全校性校级项目预算，组织和监督本部门（单位）预算和校级项目预算的执行。
第四层次，各学院院务会议为院级预算管理的决策机构，负责批准学院预算和预算调整。
具体的控制模式图如下：
校级领导预算约束控制方式，有效减少了财务部门无法拒绝也无力支付校级领导经费要求的尴尬，也使得各个校级领导有了理财的概念，有了预算约束的观念。为了调动院系人员综合管理的积极性，学校下拨给院系的经费，允许院系有一定程度的调剂使用，但必须保证下拨学院资金80%用于指定用途。
4.组织运行效率特征
显然。在这种预算模式下，是配合直线职能科层结构的高校组织，强调的是下级服从上级的直线管理，校级领导和职能部门决定着资源的配置，基层学院只有使用权，并且各项资源的使用都被格式化，对下拨学院的经费也没有自主统筹分配权，这是大多数高校财务管理的一般模式。在这种高校组织结构及其对应的预算控制模式中。表现出以下激励及效率特征：
（1）这种预算模式主要实现的是平稳运行管理功能。校级财务决策侧重于基于往年的花费水平。将日常经费按照规定的用途拨给各个二级运行单位；富余的财力用于补偿短板，或者新的发展目标。至于经费是否每年有富余或者短缺，如何促进新的事业发展等变化信息，都很难激励基层学院去反馈上来。因为一旦反应上去，一是层层决策环节信息失真，二是引发横向单位之间的对比连带效应，扩大经费需求数，决策层很难平衡。因此，这种模式是维持模式，不鼓励变化。
（2）对基层学术组织自我发展的激励效果不明显。学院发展基本依赖学校的资源配置。即使学院的自我创收能力很强，有一定的收入。但由于校级集中分配原则，拿走大部分学院的创收所得。学院发展资金主要来源于自身学术市场禀赋，造成学院之间差距非常大。学校用于统筹资设立的项目源往往也呈现“马太效应”，不能形成学院之间的相对均衡的学术生态，不适用希望全面综合发展的一流大学，适用于在某些方面有所为的高校。
（3）富余的财力所体现的学校战略意图，能够迅速地集中优势资源，配置给合适的人和事，快速地达到一个发展水平。但是，长期来看。一方面要求学校领导层承担大量的复杂的管理职能和高度专业的决策，存在一旦失误影响面大而久：另一方面压抑了基层学术组织应当承担的专业发展决策责任，降低有效使用学校资源的积极性。这种不有效的决策和管理分工，不能持续的支持事务长期的发展，特别是不利于需要发展周期长的学科。从高等教育高度专业性本身特征来看，资源配置的专业化决策需要专家决策，是教育决策的基本特征，当庞大的组织发展到官僚机构和学术机构相对分离，而决策权没有相应分离时，官僚机构决定着资源配置，而学术专家没有决策权时，即使有参与权，激励性也很弱，组织的运行效率必然下降。
（二）公式拨款预算管理模式：B大学成本核算基础上的一揽子拨款模式
这种预算模式，主要集中在1999年扩招后，少数高校自发进行的改革。案例调研发现，由于扩招的压力，这类学校采取财务激励的办法，按照生均运行成本及学生规模一揽子拨给学院，但对学院的支出项目实行严格监管，激励学院扩招，减轻了学校的扩招压力。下面以B大学为例进行具体说明。
B大学是一所东部省属工科类大学，学校1999年开始启动以自主理财为主的校院两级管理体制改革，改革之初先进行的是基层学术组织调整，将过去以教学为主的教研室，改革为以学科发展为核心目标的组织结构。再配置以二级预算权限和人事聘用权限，改革成效十分明显，代表学校学术竞争力的一些核心要素，包括师资队伍、学科点、领军人才和科研经费都得到大幅度提高。
1.预算管理内容
（1）学校与学院的管理职责
学校的职责：1）统一领导全校财经工作，集中核算；2）核定学院的学年预算和决算，进行资金总量与结构的调控；3）进行财经政策引导，规范学院财经行为；4）运用专项经费对学院的建设和发展进行调控；5）组织目标任务和经费使用的绩效考评。
学院的职责：1）根据国家、学校的财经政策和制度，制定学院内部分配政策、经济责任制度和财务管理规章；2）统筹安排学年经费。编报学年预算、决算和（月度）用款计划：3）开源节流，充分开发利用办学资源，提高办学资金使用效益；4）组织专项经费的申报、实施，统筹部分项目经费使用；5）配合学校做好目标任务和经费使用的绩效考评。
（2）学院的收入组成
学院的收入包括：学院的学生学费收入（按核定标准，本科学费的一半拨付；不同院系不同系数，例如文科0.9，理科1.0，工科1.1。艺术类1.2）；学校校聘岗位的岗位津贴：学院之间的教学服务（包括交叉课时等）收入：学院完成目标任务和绩效考核而获得的奖励金（含重大奖励，办法另行制定）；利用社会资源、为社会服务取得的按学校统一经济政策分配的各类收入；经政府或学校批准设立的学院可统筹的有关项目投入经费。
（3）校、院经费支付范围
学校承担的经费支付范围：1）各学院在编人员的基础工资、“四金”等经费；2）经政府或学校批准设立学校统筹的有关项目投入经费；3）经政府或学校批准设立学校统筹的各类奖励经费、配套经费；4）引进院士、年轻教授、博士及紧缺专业人才的科研启动经费、安家费、安置费等：5）学校统筹的本专科生奖学金、勤工助学金、困难补助金等，研究生的奖学金、补助费等；6）学校工会经费统一发放的福利费、活动费；7）学校统一组织的招生就业经费、学生社会实践经费、学生科研专项经费和学校承担的学生奖励经费：8）经学校批准的其他经费开支。
学院经费支付范围：学校经费支付范围以外的经费均由学院承担支付。
学校对学院的控制，主要体现在岗位责任目标管理和聘任机制上，经费主要起到保证目标实现的基本支持，经费的冗余度其实很小。学院要求实行党政联席会议制度作为院级的决策机构，同时，学院的学术委员会、教代会制度，都对学院的重大决策具有参与权和知情权。另外。集中收付制度下严格的财务监管，使得学院经费随意支配的余地很小。
因此，校院两级管理如果强调以目标管理，并且在财务经费监管条件下，严格的执行目标考核机制、聘任机制以及民主决策机制，基本可以防止“一放就乱”的风险。
B大学的预算控制模式可以用下图解释：
3.组织运行效率特征
在这种预算模式下，资源配置重心在学院。学校不仅仅考虑了学院的日常经费开支，实际上赋予学院发展各个方面所需要的人财物的统配权，将人、财、物和事务在核算的基础上，一揽子下放到二级学院，学院的发展学科的自主性和积极性得到激发。中层职能部门原来的资源配置权没有了，功能发生了变化，由资源分配权，转变为配合学院争取更多了外部资源、监督和评估学院的目标责任实现情况。事实也证明，1999年改革以后的十年时间，B高校从原来的教学型大学发展成为教学研究型大学，整体学术水平实现跨越式发展。
（三）公式+绩效拨款预算管理模式：c大学分项绩效控制的二级学院预算模式
财务分权最常见的风险，就是学院经费的混乱使用。学院的基本教学和学术发展需要经费的支持，应该由最熟悉学术支出情况的学院拥有决策权；但是，在院长的自主理财能力还没有成熟的时期，学校也要采取风险控制的手段，防止基层单位任意花费。如何将这两方面结合，下面以c案例学校预算情况加以说明。
C大学是南方某省属工科为主的多科性大学，其学科发展特色鲜明。自2004年起开始实行校院两级经费核算管理制度，校院的财务制度分工明确，大大提高了经费的使用效率。在改革之初，财务部门按照往年学院支出情况，将学院支出按照某种支出结构，切块为几个支出大类，每类确定一个生均成本，或者拨款标准，学院所获得的经费就是这几个块的总和。具体的经费管理内容如下：
1.经费管理制度
学校校院两级管理的总体设计是，实行目标管理，分块划拨、绩效挂钩和年终结算的经费管理制度，建立责权利相统一的校院两级管理体制。推进二级学院资自主理财，成为相对独立、充满活力的办学实体。
2.学院收入来源及支出约束
学校经费在总量控制的前提下，按照人员经费、工作任务经费、绩效指标经费、政策补助和奖励经费四大块划拨。
其中，人员经费按照上一年度的教职工经费和学生人员为基数进行核拨。工作任务经费按照教学工作量（按照等效课时），学科建设（含实验室建设）和专业建设（含课程建设）核拨。绩效指标经费，按照年度二级教学单位完成的英语四级通过率、毕业生考研率、学位授予率、就业率、科研项目、师资队伍建设、学费收缴率等进行年终结算。政策补贴和奖励经费，主要对因政策原因造成的经费明显低的二级学院给予补贴，对于业绩突出或做出重大贡献的二级学院给予奖励。
制度还对学院的支出有所规定。要求学院要将经费的20%用于学科建设和事业发展。学院领导班子的津贴按照学校规定标准发放，其他人员在学校的宏观指导性意见下，自行制定学院的津贴分配办法，经学院党政联席会议研究、二级教代会审议通过，学校备案后实施。
3.学校对学院的控制及组织运行特征
学校对二级学院的经费管理采取年初预算、按照季度拨付和年终结算的方式。根据c学校的制度内容，实际上学院日常经费主要包括人员经费和工作任务经费，而绩效经费和奖励经费都是在结算时才能兑现。学校不仅有明确的激励措施，也有控制措施，防范学院将有限的教学经费挪作他用，对学院的支出做出比较明确的规定。
这种预算模式通过支出切块的方式，进一步控制了学院支出的随意性，限制了统筹权力，主要目的是减少支出随意性风险，相应的肯定也降低了对学院自主发展的积极性。
四、结论
高校的财务资源配置是高校组织最根本的结构脉络。许多高校尽管进行了校院两级管理改革尝试，但从经费预算模式很容易得出判断，实际并没有将资源配置权下放给学院。本课题的一个面上问卷调查，也充分证明当前我国高校的校院两级实际是事权下移，财权和人权仍然集中管理的实际。因此，本文以财务管理为核心，提供了预算比较规范的高校实例，并从组织运行效率和风险角度，做了分析。从这些规范的预算模式中，具有“经费一揽子”拨付的校院两级是最彻底的改革模式，能够最大程度地激发学院学术发展的积极性。但这种预算方式，要求学院的负责人理财能力较强，学科的预见性和发展条件较好，这样才能用好经费。学校的主要职责是，一方面是留有一定的调控经费，及时抓住发展机遇，用于战略引导和重点投入；另一方面，在财务经费管理制度的设计上，要约束学院的支出行为。控制浪费经费的风险。显然，这种预算模式能够给予基层学术组织最大的学术自，最有利于学院自主形成创新氛围，是现代大学内部治理基本的模式。