限奶令引发的对我国乳业信任危机的思考

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摘 要：近日，随着香港”限奶令”的颁布实施，乳品安全质量问题再次在社会中掀起了一场关于信任危机的热议。问题奶粉再现江湖，乳业新国标的质疑等一波又一波的乳业安全问题不断刺激消费者的神经，为何近几年来我国乳业质量安全问题频出？本文将从行政监管和官员问责制的两个视角出发，试着探讨这个问题并提出对策。

关键字：乳业标准体系；行政监管；官员问责；信任危机

近几来，国内乳业接二连三地发生问题：三聚氰胺问题奶粉重返江湖、乳业新国标被质疑为“全球最差”等等一波又一波的乳业安全事件，一次又一次地考验着消费者的心理承受力，导致了消费者对国内乳品的不信任。究竟，中国乳业为何变得如此脆弱？脆弱的是整个乳品产业，还是行政监管体系？下面，本文将从我国现有的乳品监管体系分析存在的漏洞，并提出对策建议。

1 我国乳业监管机制存在的漏洞

1.1 《乳品质量安全监督管理条例》缺乏现实可操作性

08年，毒奶粉的事件让国务院法制办就在最短的时间内，起草了一部行政法规——《乳品质量安全监督管理条例》（见附件），该条例于10月9日由国务院公布实施。笔者通过查阅研读发现与过往的一些立法比较，条例在立法质量上并无明显改善，法律的可操作性有待商榷。可以说，一杯“问题牛奶”催生了一部“问题法律”。

比如，条例中充斥着“国家鼓励……”“国家扶持……”等不知如何执行的口号式语言，规定了一些“禁止在乳制品生产过程中添加非食品用化学物质或者其他可能危害人体健康的物质”等无需规定的常识，法律责任上，大多还是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”等刑法上早已有之的重复规定。至于新增的“处违法乳制品货值金额15倍以上30倍以下罚款”的规定，也不知执法时究竟该如何确定“货值金额”。当然，条例中也有许多出人意料的细化规定，如“超过2小时未冷藏的生鲜乳，不得销售”，但具体如何保证这条落实，却颇费思量。

1.2 生乳新标准的质疑

现行的生乳标准中，乳蛋白含量从1986年的2.95%（每100克生乳蛋白质含量不低于2.95%），降到了2.8%（每100克生乳蛋白质含量不低于2.8%），菌落总数则从2003年的每毫升50万调至200万，有报道称，均为历史新低。对此农业部人士解释说，分级标准的制订是为了引导企业生产差异化乳品，政策目标也是为了达到按质论价效应。然而对此需要注意的是，标准的制订虽是质量监管工作的前提，然已有的一系列奶品质量安全事件也说明，有了标准也并非就可以一劳永逸了。况且，在原来乳品质量标准尚未分级条件下，不仅未能见乳品产品质量提升结果的立竿见影，结果反还使奶品安全事件叠出。所以就此而言，如果只有这次农业部乳品分级标准的制订，而没有其他能够有效提高监管水平制度的配套，那这个“分级标准”，结果是会一反往常“标准”作用能促进产品质量提高，还是会重蹈早前市场奶品监管的覆辙？显然，结果应该是让人怀疑的。

1.3 多头管理，职责不清

多部门分段式监管格局使得政出多门，部门间职责不清、相互矛盾，导致管理重叠和管理缺位成为我国乳品安全监管不力的一个突出特点。例如08年的三鹿奶粉事件，起因于奶源站收奶环节的漏洞。质监部门认为“奶源站”属于初级农产品生产环节，应当由农业部门监管；而农业部认为“奶源站”收的牛奶是用于奶粉的生产加工，属于食品生产加工环节，应由质量技术监管部门负责。这样模糊监管地带的存在使得各监管部门在有利可图时，相互越界，竞相争夺监管权，而在问题、责任面前相互推诿、互相扯皮。

2 建议及对策

食品安全作为关系人民群众身体健康的重要问题，应当作为我国政治经济发展中的头等大事来抓，采取有效措施，保障其健康权益及生命权。我们应当认真总结之前失败的经验教训，借鉴国外的成熟管理办法，对现行的监管体系进行重大改革，修订法律，理顺管理，明确职责，建立一套高效有序的食品安全监管体系。

2.1 尽快完善食品安全法及其配套法律法规

食品安全法及其配套法律法规是食品安全监管基础，应加快其修订完善的步伐，其配套的法律法规及实施细则也应尽快制定，使其更符合我国国情，具有现实可操作性。

2.2 完善质量标准体系

鉴于我国乳制品安全现有标准滞后的局面，在完善乳制品质量标准体系时，应该主要参考国际食品法典（CAC）和国际乳业联合会（IDF）等国际组织的标准。全面提高我国乳制品在污染物、微生物、药物残留和食品添加剂四大类安全指标的监管范围和标准。同时参照国际惯例对于鲜奶等重要产品，简历一套覆盖从农场到餐桌的全程标准体系，为全面质量监管提供可靠的依据。

2.3 使官员问责制法制化、程序化

问责的法制化进程中，严密详尽的条文约束能够使无论执法者还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约。

首先，官员问责制必须法制化。要建立真正的问责制度，并有效地运转，需要建立相应的法律体系。其次，责任追究程序化。正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，是问责制沿着法治的轨道前进的保证。问责程序化涉及问责全过程的方方面面，内容很多，但以下三点更为迫切：

一是责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要通过一定的程序来认定责任的归属、严重程度等，否则就可能出现"替罪羊"问题而背离问题初衷。

二是问责的启动程序。即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可以称作触发机制。即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可以称作触发机制。

三是问责的回应程序。即被问责的官员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释。

2.4 明确监管部门职责

改革监管部门间的责权配置结构。首先，整合现行食品安全监管机构，减少监管部门数量，从而加强部门间的合作和协调。其次，强化国务院食品安全委员会的功能。食品安全委员会的产生是为了协调中央各部委之间职责模糊的现状，但是在法律层面上并没有对其权利进行界定，使得该委员会的运行缺乏法律层面的支持，需要国家出台更加具体的配套措施。明确划分模糊的监管职责。由于乳品从农田到餐桌整个过程的复杂性，无法把生产加工、流通、消费等环节完全分开。因此在《食品安全法》基础上，应当出台相应细则明确规定各监管部门职责，对监管职能的交叉和空白之处进行明确分工，确定相应监管部门，其他部门退出。

2.5 发动各方力量综合监管、信息公开透明

有专家指出，食品安全体系的建设，不应只是政府部门一方监管，而应发动协会、企业、消费者等民间力量，综合起来对整个产业有效监管。

从牧草，到奶农，到企业，到流通环节，到商，到终端消费者，这个紧张的链条也极容易因为成本或者经营环境的波动，产生严重危机。要取得消费者的信任，必须公开各环节信息，让消费者有源可溯，明白放心消费。

参考文献

[1]谢伟锋，香港奶粉限购令反衬内地乳品监管无力，新快报2013.3.1

[2]胡一敏，内地奶粉99%是符合质量标准群众对奶粉信心不足，新华网2013.3.1

[3]一部行政法岂能只管一杯奶，中广网2008.10.17

[4]李静.中国食品安全监管制度有效性分析——基于对中国奶业监管的考察[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2011.