关于县级公务卡制度改革的思考

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公务卡制度改革是对国库集中收付制度改革的进一步深化和完善。预算单位实施公务卡制度改革，通过减少现金流量，可进一步强化公务支出管理，杜绝腐败现象，最大限度堵塞管理漏洞。本文联系安徽省霍邱县的实际，阐述了县级公务卡制度改革的基本情况，分析了公务卡制度改革的积极作用及存在的问题，提出了完善公务卡结算方式的建议措施，旨在推进预算单位公务卡结算制度改革的进一步深化。

一、霍邱县公务卡改革基本情况

公务卡是金融机构为行政事业单位工作人员发放的，具有一定透支额度与透支免息期，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的操作程序管理。作为一种现代化的支付结算工具，公务卡具有携带方便、使用便捷、透明度高等显著特点，是当前规范行政事业单位现金管理的最有效工具，也是提高财政财务管理水平和加强惩防体系建设的重要手段。

霍邱县于2009年推行了国库集中支付制度改革，作为改革的配套措施，出台了在县直预算单位中公务消费试行公务卡制度的实施办法。明确了公务卡的适用范围、操作流程和相关部门的工作职责；根据集中支付制度改革需要，取消了县直预算单位的备用金账户；原通过备用金结算的零星支出，改用单位公务卡进行结算。但受各方面因素的制约，霍邱县公务卡的使用一直很不规范，突出表现为：发卡面窄，仅要求每个预算单位报账员办卡；使用不充分，公务卡仅作为备用金账户提现使用；环境不完善，POS 机普及程度低，刷卡不便；技术支持不到位，国库集中支付系统与银联交易系统未实现联网等，公务卡的功能没有发挥应有的作用。

有鉴于此，根据中央和省、市有关公务卡结算方式改革精神，霍邱县召开县长办公会议，决定从2012年下半年开始，按照先试点、后铺开的原则，出台相关办法，选择霍邱建行为银行，县委办、县政府办、县人大办、县纪委、审计局、教育局、财政局、农委、师范等家单位先行试点；12月，在县本级预算单位中全面推行公务卡管理。经过半年多积极、有序的探索实践，实现了公务卡管理模块上线运行，县直预算单位累计办理公务卡652张，通过公务卡支付公务消费支出2230万元，公务消费额较上年同期下降了12.5%。

二、霍邱县公务卡改革取得的成效

目前，霍邱县预算单位使用公务卡消费笔数、交易金额正逐月增加，使用公务卡结算范围不断扩大，公务卡结算方式改革已取得初步成效。

一是推行公务卡制度深化了财政国库集中支付改革，规范了财政资金管理，提高了政府支出透明度，加强了惩防体系建设。通过推行公务卡，财政部门、预算单位和金融部门建立了联动机制，进一步扩大了国库集中支付信息系统的信息范围，改变了以往现金提取后使用范围和路径缺乏监控的状况，起到“雁过留声、消费留痕”的作用。公务卡制度改革加强了对公务消费行为合规性、真实性的监督管理，有效促进公务消费的透明化，对打造“阳光财政”和“廉洁政府”，加强惩防体系建设，具有积极的促进作用。

二是推行公务卡制度有利于促进非现金支付工具使用，减少现金流通，方便预算单位用款，提高财务管理水平。现金支付及其报销方式是财务管理的重要环节，推行公务卡制度改革后，公务卡替代现金成为结算工具，能有效控制现金流量和现金风险，免除了从银行提取、保管、预借现金的程序，简化了财务结算手续和报销流程，解决了传统的现金支用方式下存在的隐患，提升了预算单位财务管理水平。

三是公务卡制度改善了银行卡受理环境，推动了社会信用体系建设。公务卡在行政事业单位的推广和普及，满足了公务开支的市场需求，完善了银行卡的品种和功能，为银行业提供更多拓展其他金融业务的空间。公务卡的推广也有利于带动其他社会人员使用银行卡，有效推动各金融机构加大对用卡环境的投入，促进社会信用体系的建立健全和金融环境的改善。

三、霍邱县公务卡改革存在的问题

经过近年来的改革实践，目前霍邱县公务卡结算制度已初步建立，改革也取得了一定成效。但是，公务卡制度改革有一个自上而下强制性的制度变化过程，在具体执行中存在着差异性，改革又涉及到多个部门，因此在调研中发现此项工作在改革进程中不可避免地存在着一些问题。主要表现在：

一是改革覆盖面还不够广。截至2012年底，霍邱县所有县级预算部门推行了公务卡制度改革，因部分条条、垂直管理单位财务管理权不在县级，目前该县公务卡在单位的推行率为92.5%。由于推行公务卡改革的前提是必须实施国库集中支付制度，鉴于霍邱县乡镇暂未实行国库集中支付的实际情况，因此霍邱县目前所有乡镇的改革工作尚未启动。

二是公务卡使用率还不够高。受传统观念影响，一直以来中国人信奉一手交钱、一手交货，而用公务卡代替现金支付，相当一部分人在潜意识上还无法完全接受。我国公务卡在宣传使用上、安全性上及纠纷的解决上等尚未达到先进国家的水平，也在很大程度上导致了人们对公务卡的抵触、观望情绪。有些单位和个人即使办理了公务卡也没有及时开通，出现了大量“睡眠卡”，使用现金进行公务消费的现象还较多，使得公务卡结算量偏低。

三是使用环境还不够完善。公务卡作用范围有一定局限性，公务卡结算方式还不能完全替代现金支出，部分公务活动不能刷卡，路桥收费、到欠发达地区出差等，都要用现金支付，对公务卡推广非常不利。全县目前POS机布设得较少，无法满足消费需求；部分商家因为手续费问题不愿布设POS机，对公务卡的推广带来一定阻力。同时，公务卡结算软件系统服务功能有待进一步完善，公务消费刷卡时小票内容不详，没有将具体消费项目、金额、数量等打印出来，财务部门无法了解真正的公务卡使用轨迹。另外，发卡银行服务“雷声大、雨点小”，公务刷卡信息反馈时间长，办理公务卡结算业务手续较繁琐，国库集中支付业务人员工作量较大。

四是财政监管还不够到位。采用公务卡结算后，由于预算单位仍旧能够通过保留的银行基本账户及零余额账户提取现金，公务消费中依然存在大量现金支出。同时，公务卡消费虽可消除在发票上做手脚，但并不能消除“吃回扣”形式的腐败。公务卡能较准确地披露公务开支信息，但其本身并不能有效解决公务消费缺乏市场竞争、公务活动不计成本的难题，“卡”不住定价虚高所生成的回扣、介绍费之类的商业贿赂。部分商家职业道德操守较差，缺乏诚信，故意提供虚假凭证，多开发票或乱开发票，规避财政部门监控。虽然出台了公务卡强制结算目录，但由于相关部门配套的“三公”经费管理办法没有及时修改，强制结算目录执行起来相对软弱。另外，公务卡改革还处于试点阶段，公务卡的使用缺乏有效的监督办法和责任追究制度，财政、银行、审计等部门监督职能划分还不够明确。

四、对策建议

一是加大宣传力度。公务卡管理的执行主体是预算单位，因此，财政部门要协同金融部门，采取多种方式强化公务卡宣传，加强业务培训与指导，进一步提高预算单位对公务用卡的认识。加强公务卡的风险管理，增强持卡人的使用意识和安全意识，确保每个持卡人都愿用卡、会用卡、用好卡，逐步改变目前公务卡申领率不高、不愿持卡消费的现状。

二是建立沟通机制。公务卡制度的实施涉及众多部门，只有相关部门各尽其职、相互协作才能将公务卡制度落到实处。建议确立财政、银行、单位联席会议制度和专人负责制，每个银行确定一名客户经理，财政部门确定公务用卡管理员，帮助预算单位及时解决公务卡管理过程中出现的问题，保障改革顺利推进。

三是完善用卡环境。建议银联和商业银行加大POS机投放力度，增加特约商户数，并不断提升发卡银行和银联的服务质量。同时，要着力提高广大商家的思想道德素质，加强对他们的诚信教育和惩戒力度，避免弄虚作假，营造一个较为成熟和发达的用卡环境。持续推进国库集中支付改革，尽早将乡镇纳入国库集中支付改革和公务卡管理，不断扩大公务卡使用范围，努力将公务卡普及到最基层的行政事业单位。

四是明确现付范围。公务卡结算是对现金结算方式的替代和完善。由于结算手段、用卡环境等因素的限制，预算单位公务卡支出不能完全停止使用现金。建议对实行公务卡结算的预算单位要重新核定备用金额度，建立预算单位大额现金提取财政审批制度，做到事前监督，使公务卡结算方式下的现金使用合理合规。

五是完善系统功能。要将公务卡结算信息和国库管理信息系统更加有机地衔接，把公务卡支付信息详细、及时地纳入财政动态监控系统管理，实现公务卡监控、透明、效率的管理目标，一方面满足预算单位的数据查询、会计审核、资金清算、统计汇总、报表编制等需求，另一方面便于财政资金的动态监控。

六是强化制度建设。由于处在改革初期，公务卡制度还不能控制到公务消费的每一个方面，还不能有效防范到公务消费活动中可能出现的所有不合规不合法行为。因此，在推行公务卡改革过程中，必须坚持管理和监督并重。要安排专人做好日常在线监督，发现问题及时处理；建立公务卡人员档案，实行公务卡支出日报制度，定期统计汇总，对比分析，提出解决方案。同时要加强调研，制定切实可行的管理办法，尤其要及时出台、完善公务卡强制结算目录，凡目录规定的公务支出必须使用公务卡结算，硬化结算目录执行力度，努力做到用制度管事、管人，确保改革取得实效。

参考文献：

1.汤凤林.何万波：《我国公务卡制度改革的风险分析及防范策略》，《财会月刊》2009年第32期。

2. 和世钧、龙素英：《预算单位推行公务卡结算的探讨》，《消费导刊》2008年第11期。

3. 袁仕洪：《全面推进公务卡制度改革的探讨》，《经济研究参考》2011年71期。

4. 高鹏程：《财政预算公务卡制度改革探讨》，《地方财政研究》2012年第02期

（作者单位：安徽省六安市霍邱县财政局）