国外土地开发管理的方式与启发
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作者：杨英武 谢红彬 孙作玉 单位：福建师范大学地理科学学院
1褐色土地的概念
褐色土地(Brownfield)是一个与“绿地”(Green-field)相对应的概念,是指已开发、利用过的土地,而绿地是指以前未开发过的土地(Greenbergeta.l,2001)[1]。国外学者对褐色土地的研究已经有几十年的历史,不同国家和区域对褐色土地有不同的理解和认知。美国环保署(USEPA)和住房与城市发展部(HUD)(1997)的定义被美国最广为接受,即指“废弃、闲置或未充分利用的工业或商业用地及设施,因客观存在或有潜在的环境污染,而使再开发和利用过程变得复杂”。本文将褐色土地的内涵概括为闲置的、废弃的、已开发利用的、存在污染的、有环境危害和风险的、具有再利用潜力的土地
2美国褐色土地再开发管理实践
美国褐色土地的开发,经过30多年的发展形成了一套自己的运行机制。在褐色土地管理、相关法律立法、资金筹措方式以及利益相关者参与等方面都形成了有效的运行体系,为褐色土地的有效开发提供了保障。
2.1美国褐色土地再开发运行机制褐色土地开发涉及污染治理问题,在美国对这些地块的开发需要达到环境保护部门规定的污染清理标准,因而,褐色土地的开发需要高额的开发成本,许多私人开发商和投资者不愿意参与。针对褐色土地开发所面临的挑战,美国联邦政府成立“褐色土地再开发委员会”专门负责褐色土地的开发,涉及联邦、州和地方政府、研究机构、非赢利性组织、私人开发商以及社区居民等不同的利益相关者。美国环境保护局是褐色土地再开发利用的最高管理部门,负责制定相关法律法规、提供褐色土地清理基金、协调各方工作等。联邦政府制定褐色土地经济振兴计划,授权各州政府、社区及所有权利关系人共同合作,对褐色土地进行合理的评估、清理和再利用。重点在于褐色土地评估技术支援、相关权利关系人权责的确认、受污染社区居民的工作训练以及提供再开发贷款等。联邦政府的城市住房与都市发展部、商业部等部门都以各种方式参与到褐色土地再开发进程中来。州政府通过制定自愿清理计划,在污染责任、清理费用、财政援助、税收减免、技术支持等方面给予褐色土地的开发商以最大的支持。如纽约州政府制定多样的清理标准,根据地块用途的不同,污染物清理情况要求也不相同,可以有效地降低褐色土地开发的成本,增加褐色土地开发商和投资者参与的积极性。地方政府直接参与到褐色土地的开发过程中,制定具体的实施策略,获得联邦政府和州政府的技术资金援助,并具体与开发商展开合作。同时,地方政府协调开发商和社区居民之间的矛盾冲突,并对褐色土地的清理整治和开况进行监督,是政府部门与开发商及社区居民最直接的沟通渠道。研究机构和非赢利性组织是政府部门的咨询机构,为政府部门提供专业的污染清理技术、清理标准、风险管理技术等方面的支持。褐色土地开发商和投资者通过商业评估,与地方政府合作对褐色土地进行开发,获得商业利益。社区居民是褐色土地再开发利用最关心的利益相关者,褐色土地的开发对社区环境、基础设施、社区经济等多方面都有影响,直接影响到社区居民的切身利益,居民也能够直接影响到项目的开发进程。因而,对于褐色土地的开发而言,各利益相关群体需要展开深入的合作,促进褐色土地的再开发顺利开展。
2.2美国褐色土地再开发管理实践美国康涅狄格州的雷丁镇位于纽约市东北大约65英里处,吉尔伯特和本尼特金属丝工厂是雷丁镇税收的主要来源,然而随着时间的推移和技术的变化,由于缺乏更新,工厂逐渐走向没落,并最终破产。曾经繁荣的商业社区成为了荒废的建筑物,在土壤中发现了过去制造业遗留下来的铅和锌等重金属污染物,以及燃油和其他污染,这些遗留的环境(污染)问题,造成这一地区房地产价格持续走低,居民变得越来越少。针对这一问题,当地政府成立总体规划委员会,开展城镇复兴计划。通过规划专家的建议,雷丁镇采用“咨询邀标”、公/私合作等方式,对这些褐色土地进行出售,并要求开发商以公开透明的方式对场地进行开发。在康涅狄格州环境管理机构和美国环保署的密切关注与帮助下,开发商完成了场地的环境调查,并通过了专家评审。项目规划经过审批和修改,通过了地方各部门以及州政府和联邦政府各机构的批准和许可。根据规划,除了大约30万平方英尺(2.79万m2)的零售、办公、轻工业和市政用途的商业空间,这个项目将有416个居住单元,包括俯瞰池塘的独立住宅、联排住宅、便宜的老年公寓、便宜的艺术家工作/居住单位等,使乔治城区重新焕发活力。作为对可供借鉴的“智慧增长模式”的表彰,美国环境保护署授予雷丁镇“智慧增长成就国家大奖”。这个奖励是对雷丁镇吉尔伯特和本尼特工厂问题的处理和解决这类问题的协作方式的认可。
3对我国的几点启示
3.1统一管理,综合规划从雷丁镇的开发案例可以看出,综合规划对于褐色土地再开发项目的建设具有重大的意义。统一管理机构有利于制定合理的规划策略,另一方面,在制定综合规划时,需要综合考虑多方面因素的影响:如再利用类型问题(哪种类型可以实现长期利益和长远目标)、风险状况(如污染的责任风险问题)、市场条件(如再开发的土地是否具有市场前景)和财政资源(开发成本及完成后的税收收入)等。
3.2政企合作,公私合营褐色土地再开发的关键在于开发商的资金投入,国外非常注重吸引私营企业的参与,一项研究表明,英国褐色土地再开发计划中,私有开发者占到75%。在我国土地为国家所有,政府可以统筹协调褐色土地的供应和开发,有时政府也充当开发商的角色。政企合作、公私合营,是我国目前倡导的一种经营模式,企业可以在政府指导下进行开发,改善褐色土地地区的环境和发展状况,同时获取经济利益
3.3财政奖励,税收激励美国各州政府通过税收激励措施,有效地降低褐色土地开发成本,吸引更多的投资者参与,也为褐色土地的恢复创造了更多的机会。雷丁镇的褐色土地再开发项目,通过使用创新的可持续能源和绿色技术,获得美国财政部提供的7200万美元的创新基金,并获得美国环境保护署授予的“智慧增长成就国家大奖”。许多成功的褐色土地开发案例证明,政府财政奖励和税收激励措施是褐色土地开发能否顺利进行的一个重要驱动因素。
3.4政策引导,责任保险为投资者和开发商提供环境责任保护是各州吸引投资的一个重要手段,由于褐色土地再开发的成本高、时间长,加上开发商对于要承担法律责任的担忧等等,这些因素会影响其在市场上的需求,需要政府机构给予政策上的支持和引导。另一方面,面对环境责任问题,责任保险成为美国保险市场的一个新的方向,开发商和投资者通过购买环境责任保险降低开发成本和风险。环境责任保险会成为未来污染土地开发的一个重要影响因素。
3.5公众参与,社区参与褐色土地的再开发离不开社区公众的参与,尤其是那些受到严重污染的地块,需要社区居民参与到项目的规划、开发等各项进程。社区居民的意见和建议,对于项目的开发具有举足轻重的作用。而地方政府如何促进公众参与,如何协调公众和开发商之间的关系等等,是当前褐色土地利益相关者研究的一个重要方向。