制度变迁理论与农户“两分两换”实证研究

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内容提要:“两分两换”是在科学发展观指导下,统筹城乡综合改革的实践内容,是农村土地使用制度的一项重要改革,其改革的成功与否都将对当前形势有积极的启示意义。农户作为参与“两分两换”的微观主体,了解农户对“两分两换”的参与意愿等信息反馈,在实践中发现问题,总结经验,对统筹城乡有重要的作用。文章在实地调查和综合分析的基础上,运用新制度经济学的制度变迁理论,从微观角度揭示了当前形势下农户参与的内在机理及其制约因素,并在文章最后得出相应的结论,提出推进改革的对策建议。

关键词:两分两换;制度变迁;农户参与;启示

中图分类号:F127.55 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0064-04

一、“两分两换”背景及内涵

近年来,随着经济的快速发展及城市化加快,土地浪费与土地需求短缺的现象同时存在。其中,最为关注的是,农村耕地和宅基地的取得带有福利性质,它们是解决农民“衣、食、住、行”最直接和实际的途径。现实情况是,一就宅基地而言,在城市化过程中,农村劳动力大量向城市转移,并在转移过程中,变成城市人,通常城市住房标准要比宅基地住房标准低,并且城市建筑的容积率要比农村宅基地建筑容积率高,在此过程中,宅基地(或者说建筑用地)应该会被释放出来;而实际情况是:农民进城买房同时又在其宅基地建房,或者在当前法律规定宅基地不能交易的情况下,不愿把宅基地还给农村集体组织,形成“两头占地”的局面,空心村比比皆是,造成农村集体建设用地闲置浪费现象。二就农用地而言,我国现行的农村土地制度是集体所有农民承包经营的格局,并且是基于平均分配的基础,因而土地碎块严重,阻碍了农用地的规模经营,在农业的比较效益较低的情况下,由于农村土地承担一定的社会保障功能,农民趋于对农业用地的粗放利用,按照土地报酬递增递减规律,农业用地的粗放利用与我国人多地少的国情不相适应。基于以上情况,为了减少土地浪费及扩大土地供应的难题,实现土地利用的节约集约,促进经济的健康发展,提高人民的生活水平,缩小城乡差距,推进农村土地制度改革,各地都进行了大量的实践和探索,其中,基于经济社会发展水平、资源禀赋、群众基础和管理能力的前提和基础[1],浙江省嘉兴市试点实行的“两分两换” 综合改革尤其值得关注。

浙江省嘉兴市“两分两换”改革的基础是宅基地不能流转和承包地粗放利用、农村土地资本没有很好地激活。“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开。“两换”是以土地承包经营权换股换租换保障,推进集约经营,转变生产经营方式,以宅基地换钱换房换地方,推进集中居住,转变农民生活方式。从长远看,这一制度的推进,有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设;有利于节约、集约利用土地,为新型工业化、新型城市化推进开拓广阔空间;有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果。从而为建设现代新农村、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、率先基本实现现代化打实基础[2]。 “两分两换”的试点是以农民为主体的农村土地制度改革,其出发点是提高农民财产性收入和推进城乡一体化。但目前研究多从“两分两换”结果来分析,而把农户作为微观基础来研究这项改革的资料很少。农村土地制度改革的第一行为主体和最终实施主体应该是农民,当前形势下“两分两换”的健康发展应该以尊重农民的意愿为前提,以满足农民更高的生活水平的需要为根本目的,以农民的积极参与为根本手段。因此,了解农民“两分两换”参与意愿及实践过程中遇到的主要问题,对于把握未来试点总结、推广的基本方向,对于调整相关政策改革顺利推进具有重要的现实意义。

文章从试点的实地调查资料入手,对于试点区农户的参与意愿及其影响因素进行实证分析,并重点分析“农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”,以期把握“两分两换”在当前情况下进行制度创新的需求及需改进的方向。

二、研究的理论依据和基本分析框架

研究当前农村土地制度条件下农户参与的动因和“两分两换”可能存在发展的内在机理,西方新制度经济学为我们提供了很好的分析工具。新制度经济学关于制度变迁与创新理论研究的基本框架是:制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程,即一种效益更高的制度对于另一种制度的替代过程;新制度经济学认为,制度可以在个人、组织、政府等不同主体的层次上被创新;追求自身效用最大化是这些主体的共同特征,制度变迁正是这些主体效用最大化行为的结果。新制度经济学制度变迁理论的主要目的是力图建立一个符合经验史实的制度变迁理论框架,并用它来解释经济实绩。在新制度经济学看来,制度变迁的需求来自由技术变化、人口变化、市场规模扩大、产品和生产要素相对价格的变化等外生变量引起的,可从规模经济、外部性内在化、风险规避等方面获得的符合主体效用的收益;制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”,制度创新的充分条件是制度创新可能获取的潜在利润大于为获取利润而支付的成本[3]。

借鉴新制度经济学的基本理论,文章研究的基本思路和观点是:“两分两换”的建立和发展,是经济当事人在外部利润引导下进行的一项制度创新。当农户意识到存在现有的土地制度安排下无法获得的潜在利润时,就会产生获取更大利润的制度创新需求。然而,新制度的创新实践需要对机会成本有很好的判断。只有当参与“两分两换”的收益大于机会成本时,农户才会选择参与“两分两换”,进行宅基地置换或者土地承包经营权置换,成为制度创新的拥护者,从而才会真正发生“两分两换”的制度创新,提高农民的土地财产性收入,增加建设用地供应量,并由此产生试点地区应有的作用。

文章的基本假定是:(1)农民参与“两分两换”是农户在外部自然、经济、社会等环境变化的刺激下所采取的有规律的反应或活动,它是农户微观经济活动和宏观社会经济环境因素综合作用下的一种复杂的经济行为。(2)农户是理性经济人,在一定的环境约束条件下,农户在经济活动中总是以追求自身利益的最大化为基本目标。农户对“两分两换”参与的选择,是在给定的约束条件下,对于各种组织与制度进行成本与收益比较后所进行的最优选择。从而实现农户的个体利益与社会利益相统一。

三、农户基本情况及其对“两分两换”的需求与评价调查

为了更好地了解嘉兴“两分两换”试点工作的成绩和问题,为试点工作的深化和推广提出一些建议。因此,我们于2009年12月―2010年1月在浙江嘉兴平湖市新仓镇的试点村对农户进行了实地调查,实地调查采取问卷访谈的方式完成。调查问卷主要涉及,一是农户家庭基本情况,主要是对农户家庭结构和户主的身体及教育程度进行调查了解;二是农户土地承包经营情况、宅基地情况和家庭收入结构;三是农户对“两分两换”的评价,重点掌握农户对“两分两换”政策的了解程度、满意程度及对“两分两换”的前景进行预测;四是农户参与“两分两换”的情况,分别对“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”进行调查,其中,把“宅基地换钱换房换地方”统一归为“宅基地置换城镇住房”一个指标;“土地承包经营权置换社会保障”指标不涵盖“以土地承包经营权换股换租换保障”三种形式,仅指“以土地承包经营权换保障”――即指彻底放弃土地承包经营权。

文章所用的分析依据主要是,我们的实地调查资料(收回调查问卷58份)和其他资料数据[1][4]。实地调查采取问卷访谈的方式完成,其他资料是公开发表的资料数据,因此,数据较为真实可靠。具体调查内容及调查结果分析如下:

(一)农户家庭基本情况、经济情况

从调查结果来看,被调查农户的文化程度分布为,小学以下占有1.7%,小学文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低对农民放弃土地承包权的稳定就业有一定的负面影响,这也许是农户不敢轻易放弃土地承包权的主要原因之一。

这次的经济情况主要是指2007年及2008年的收入情况,并对其进行调查。被调查户主的主要职业是以非农业为主兼业,同理,他们家庭收入来源也是以非农业为主兼业,即主要来源于非农业。在所调查的农户中,只有10.3%农户的家庭收入以农业为主,并且收入主要来源于农业的家庭有一个共同特点,就是他们从集体承包的土地面积相对较大,均达到10亩以上。以农业为主及以农业为主兼业的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,这进一步说明在经济活动、土地流转活跃的新仓镇,其城乡差距(农业收入及非农业收入)不大。我们可以这样认为:当前家庭收入以农业为主还是以非农业为主的情况对“放弃土地承包权”的影响不大,农户放弃土地承包权的原因更多地集中于对未来生活的预期。

(二)农户对于“两分两换”的综合评价

为了更好地了解农户对“两分两换”的认识及需求情况,本文主要从“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”两方面入手,这也是嘉兴土地制度改革中的两个重点。

1.农户对于“两分两换”了解和满意程度

我们对农户“两分两换”的了解程度设置了4个选项,分别是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。调查结果显示,所有调查的农户都表示对“两分两换”基本了解。“两分两换”作为一项新的改革试点,能让农户获得如此高的知晓率,这点与当地政府及市、区、镇、村、组等干部的宣传及讲解是分不开的,他们在“两分两换”试点推行过程做了大量的工作(其中一大块就是预调研)。我们还对“两分两换”满意程度设置了5个选项,它们分别是非常满意、满意、基本满意、不满意和非常不满意。调查结果显示,94.8%的被调查户表示基本满意。这表明,农户对“两分两换”的制度是了解的,他们的选择是基于理性的思量。

2.对于“两分两换”的需求程度

关于农户参与“两分两换”制度的情况,调查结果显示,愿意参加“宅基地置换”的占90.3%,愿意参加“以土地承包经营权置换社会保障”的农户占80.6%,可见,现阶段绝大部分农户对于“两分两换”有明确的制度需求。

3.农户参与“两分两换”的前景及心态调查

我们调查了农户对“两分两换”推广前景的预期(值得推广、不值得推广和不知道),96.8%农户选择了不知道,这表明农户对“两分两换”这一新鲜事物还持观望的态度,特别在“土地承包经营权置换社会保障”方面。

(三)影响农户真正参与“两分两换”的心态与影响因素的调查分析

试点地区目前的主要工作之一是:严密跟踪“两分两换”的进程,随时纠偏,同时在这个过程当中,推进政策的调整、改革。下面将对农户参与“两分两换”的情况进行分析,试图寻找出试点区制约农户实际参与的主要原因。

1.关于农户未参加“宅基地置换新房”原因的调查分析

值得我们注意的是:尽管有90.3%的农户具有明确的制度参与需求,但根据平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置换行为的农户目前不到20%,根据调查,其中的原因有:(1)“两分两换”是分期进行的一项大工程,置换农户分批进行(如“芦川花苑”是新仓镇中心社区的一个核心区块,按照建设规划,“芦川花苑”将分5期建设);(2)有些农户的宅基地面积超过政策规定面积,在如何对待农户多占的宅基地在置换住房的问题上,农户和政府没有形成统一,在此情况下,“宅基地置换城镇住房”就暂时搁浅;(3)有些农户的房子是刚刚新建的或在城里刚买了新房,感觉“宅基地置换城镇住房”经济上不划算;(4)有的老年家庭更习惯在农村生活,例如,在农村他们可以自由地饲养家禽等。

2.关于农户未参加“土地承包权置换社会保障”原因的调查分析

在所有被调查的农户中,虽然有“以土地承包经营权置换社会保障”意愿的农户占80.6%,但真正有“以土地承包经营权置换社会保障”行为的农户,几乎没有。在“经济不合算、置换后找不到工作、别人不换,我也跟着不换、缺乏知情权,‘两分两换’政策不透明和其他原因”的五个选项中,没有一个被调查者选择缺乏知情权,从调查可知,未参与“土地承包权置换社会保障”的主要原因是前两项(见表1)。

表1 农户未参加“土地承包权置换社会保障”的主要原因

未参加"土地承包权置换社会保障"的主要原因经济不合算置换后找不到工作别人不换,我也跟着不换缺乏知情权,"两分两换"政策不透明其他原因

占全部农户比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我们可以将这些因素总结为三个方面:(1)作为理性人,经济是农户考虑最多的因素;(2)试行的社会保障水平不够高,没有达到农户的预期,对于农民还缺少足够的吸引力;(3)在现有的社会经济及土地政策法律宏观环境条件下,农民对于“两分两换”中的“土地承包经营权置换社会保障”这样一种新鲜事物的存在和发展存在种种思想顾虑,还不能完全抛弃耕地的社会保障功能。我们认为,在当前土地承包制度下,多种形式的流转方式和越来越规范的流转政策更能满足农户的制度需求――土地承包经营权流转[5]。为了更好地服务农村土地承包经营权流转,2009年10月,平湖市农业经济局印发了《平湖市农村土地承包经营权流转管理实施办法》,该办法与当地农村土地流转市场相对活跃、土地承包经营权再次流转情况相适应。

四、调查研究的基本结论和政策启示

(一)通过调查,我们得到如下结论

(1)有“宅基地置换城镇房产”意愿和实际行为的农户分别比有“土地承包经营权置换社会保障”意愿和实际行为的农民多;(2)很大部分农户有“两分两换”的意愿,但没有“两分两换”――特别“土地承包经营权置换社会保障”的实际行为;(3)农户对“两分两换”是了解和满意的,更多地体现在对“两分两换”政策透明的满意;(4)农户参与“两分两换”的意愿都较高,表明农户对“两分两换”制度是充满期待的;(5)农户有意愿但没有实际参与“土地承包经营权置换社会保障”的行为,根本原因是“两分两换”的经济利益不高,因此,能够为农民提供更高的、可持续的生活保障,必将增加“两分两换”对于农户的吸引力;(6)从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善和生产的便利,他们选择了宅基地换房或换地方;(7)他们对“两分两换”是理性的,不会随大流;(8)农户对于“两分两换”持观望态度,还有待进一步深化(96.8%的人不知道这个试点是否值得推广)。

(二)给予我们几点启示

按照制度变迁理论的内外动因学说,影响制度变迁的因素很多,一般可以分为三类:即经济因素、政治因素和意识形态因素。在制度变迁的不同阶段,三种因素会同时发生作用,但作用大小不同。在诱致性制度变迁中,经济因素对制度变迁成本影响较大,而在强制性制度变迁中,政治因素和意识形态因素对制度变迁成本的影响较大。基于以上结论及制度变迁理论,调查给予我们以下几点启示:

1.加强新房的建筑管理和完善新社区的管理制度

从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善,他们选择了宅基地换房或换地方,从而出现了大面积的居民集中点――“新社区”。鉴于此,今后宅基地置换工作的重点,应放在联排房及公寓房的建造和新社区的管理工作上,使“两分两换”与新农村建设挂钩。

2.“两分两换”要始终坚持农民自愿的原则

调查显示“宅基地置换城镇住房”和“土地承包权置换社会保障”的“两换”农户选择结果不一样,表明,“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”的“两分”是事实求是的,更是适合农户当前的需要。“两分两换”中无论是“宅基地置换住房”还是“承包地置换社会保障”,其主体是农民,只有充分尊重他们的意愿,坚持自愿的原则,才能调动广大农民的积极性,拥护这一新方案,维护社会稳定,在和谐中取得改革的成功。

3.建立农民收入保障机制及一定的增长机制

在调研中也发现,愿意置换土地的农民对于“两分两换”的期望值很高,但实际参与“两分两换”的农户不多,特别是参与“土地承包权置换社会保障”的农户更少。这是由于农民原来在土地上从业尚有自给自足的特征,收入和支出都有一定的弹性,土地承担一定的社会保障功能。进入城镇社区后,收入和支出都呈刚性态势,现有的补偿政策能否满足、能否长期保持稳定的状态都还是未知数。从经济和政治的角度来看,应充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制,确保置换后农民生活水平有所提高,让农民享受置换后土地增益的改革成果。

4.严格依法管理,做到公开、公平、公正

随着经济的发展和农民生活水平的提高,农民需要的更多体现在“尊重”的层面上,更多地追求“公开、公正、公平”。公平与正义是制度变迁应有的价值纬度。长期以来,由于基层政府对农民建房缺乏正确的引导和管理,再加上采用的是无偿、无期限的使用制度, 出现了农民超标准占用宅基地建房,未经土地管理部门批准,任意在承包地上建房,一些村干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。在“宅基地换城镇住房”的制度下,家庭宅基地的多与少将会带来巨大的收益差别,为了防止农民将多占的宅基地用来换住房,在具体实施工作中,必须坚持依法置换的原则,只允许符合政策规定面积之内的宅基地换住房[6],以确保村民平等地享有应得的权利。但我们还应该考虑宅基地的历史问题和相关法律、政策的延续性问题。《土地管理法》(1998)、《关于加强农村宅基地管理的意见》(2004)和《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(2010)明确规定,各地要结合本地资源状况,按照节约集约用地的原则,严格确定宅基地面积标准。随着时代的发展变化,宅基地面积标准也随之变化。鉴于此,我们应该具体问题具体分析,不让农户非法多占的宅基地置换住房,同理,我们也应该保护农户以前合法所得的宅基地。

正如诺斯所说:“历史是至关重要的”,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”“两分两换”作为土地制度的一项改革,应以渐进性制度变迁为主,强制性制度变迁为辅。改革创新,不能操之过急。

基金项目:项目资助情况现为:本文为浙江省软科学研究项目“城市化进程中农户土地利用行为与耕地可持续利用研究”(2009C35001)、浙江省教育厅研究项目“城乡结合部土地可持续研究――以嘉兴“两分两换”为重点”(Y200803756)、宁波大学科研项目(XYW08011)、宁波大学学科项目(XK1002003)的阶段性成果。

参考文献:

[1]莫晓辉,林依标,吴永高.鼓励农民勇于放弃――浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查[J].中国土地,2008,(08):50-52.

[2]朱兴祥.法律突破与利益均衡―农村土地使用权“两分两换”制度路径探索[J].法治研究,2009,(08):20-26.

[3]王小映.马克思主义与新制度经济学制度变迁理论的比较[J].中国农村观察,2001,(04);20-26.

[3]戚永晔.“两分两换”开创城乡新局面[J].观察,2008,(11):25-28.

[5]叶慧.深化土地使用制度的创新――浙江土地流转向纵深推进[J].今日浙江,2009,(06):24-25.

[6]谭峻,林增杰.地籍管理(第四版)[M].北京:中国人民大学出版社,2008:90-91.

[作者简介]宁爱凤(1972―),女,宁波大学法学院讲师,南京农业大学公共管理学院博士生,从事土地资源可持续利用的教学与研究。

[收稿日期]2010-02-19