论财政绩效评估指标体系

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一、以结果为导向,开展财政绩效评估是促进职业教育可持续发展的长效机制

长期以来,我国财政预算管理实行预算、执行、决算“三步曲”,缺少对财政支出结果的追踪评估。财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,存在着财政支出规模与支出效果脱节的缺陷。财政的主要任务被误解为要最大限度地满足各部门的资金需要而不是社会公共需要,各部门把大量时间和精力放在争项目、争资金上,财政支出效果却往往无人负责,造成财政支出效率较低,甚至出现大量的资源浪费现象。在职业教育经费方面,短缺的同时还伴有未有效利用的现象,职教经费被挪用和教育腐败使有限的职教经费不能真正用于职教,也直接影响了职业教育资源整合和优势的发挥⑩。职业教育在我国已有50多年,中国职业教育有了较大发展⑩。据财政部数据,2012年全国公共财政职业教育投入2053亿元,比2006年增加了4.45倍,年均增长28.3%。但由于我国职业教育财政支出绩效评价工作尚处于起步和探索阶段,还未建立绩效评价体系,一定程度上制约和影响着未来职业教育长期可持续快速发展。

二、构建促进职业教育发展的财政绩效评估指标体系

绩效评价的核心是围绕战略目标,层级分解出绩效目标,并在绩效目标的指导下,建立起一套行之有效的绩效指标体系,推动政府绩效改进。在职业教育财政绩效管理中,建立起相应的教育财政投入评价指标体系,将有效推进职业教育可持续快速发展。

1.财政职业教育支出绩效评估的目标定位。确定职业教育发展目标是对财政绩效评估的第一步。政府公共部门绩效水平受制于诸多限制性因素,实现高绩效管理强调能够达成“共识”的绩效计划,而绩效管理的前提是达成共识的绩效目标和标准。对职业教育财政投入绩效进行综合评估,以既定的职业教育发展目标为指导和方向。结合发达国家职业教育的实践,应将职业教育发展的目标定位如下:一是提升职业技能,培养具有高级技能或技术的人才,促进人与产业匹配;二是培育创新创业能力,造就技术创新和创业人才,推动产业动态升级与创新;三是推动社会融合发展,为我国经济社会复合转型过程中农村转移人口以及刑满释放人员等社会非主流人员提供基本的职业教育,降低整个社会的运行成本,提高社会和谐度。

2.职业教育财政评价指标体系设计。职业教育财政绩效评价指标体系是反映职业教育财政绩效总体现象的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价教育投入的经济性、效率性和有效性的重要量化手段。财政部门、教育部门、经费使用部门通常有着各自不同的目标,所以绩效评价体系需要多维绩效评估指标。同时,指标体系是动态的、可扩容的、弹性的,随着绩效评价工作的深入开展,指标体系也将随之不断调整和完善。本文基于对职业教育成效的绩效评价过程,结合财政绩效的闭环控制系统(见下图),对职业教育经费的立项、投入、执行、产出、成果、效益进行评价。其中,最重要的三个指标是“投入、产出、效果”。由此,在职业教育财政绩效评价指标设计上,按照“投入—产出—成果”这一逻辑程序,将指标体系分为投入类、产出类和效果类指标。在此基础上,由于每年的项目投入占据了总投入的极大份额,增加了一类“教育重点项目建设评价指标”,用于对每年的大型项目进行评价。最后,考虑到教育工作有很多效果无法量化,本文设置了一类“教育定性(评议)指标”,用于考虑上级和公众的评价。第一,职业教育投入类指标。一是对职业教育投入总量进行评价,主要分析职业教育投入总量是否满足区域社会经济和教育发展的需要,包括职业教育支出占教育支出的比例和占GDP的比例两个指标。通过评价职业教育支出占GDP和财政支出的比例是否合适、是否符合本地区特点,评价职业教育投入总量的规模和结构是否合理。二是财政职业教育经费分类情况,包括教育基建费、教育事业费、公用经费、教学费用、教师人员经费、教师培训经费、教学研究经费、文化体育活动经费、宣传和外联活动经费占教育支出的比重以及当前基础设施投入增长额占前期基础设施投入的比重等指标。三是评价职业教育投入增长速度是否达到政策性的规定及社会发展需求,包括职业教育财政拨款增长率、生均职业教育支出增长率等指标,评价财政职业教育支出的增长情况,反映国家和地方政府对职业教育投入的发展趋势。第二,职业教育产出类指标。20世纪80年代以来,先发国家政府从政府支出绩效评价实践中总结出进行绩效评估的“3E”原则,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)。根据这些原则,职业教育产出评价指标主要包括以下几个方面:一是职业教育产出经济性指标,主要强调职业教育经费投入的经济、节约利用程度,包括学校校舍利用率、图书利用率、教学设备利用率、教学设备完好率、职业教育支出合规情况等。二是职业教育产出效率性指标,主要指职业教育物力资源利用效率,包括固定资产增长率、固定资产收益率(服务净收益/固定资产总值)、成本收益率等指标。三是职业教育产出有效性指标,是衡量职业教育直接性客观产出大小,包括毕业生合格率、毕业生升学率、师生比增长率、新增校舍面积、新增教学设备、新增容纳学生入学人数等指标。第三,职业教育效果类指标。基于本文对职业教育提高技能、培育创新创业能力和推进社会融合等三项基本功能的定位,职业教育效果类指标是在职业教 育产出类指标的基础之上,衡量实现职业教育发展目标的程度。职业教育财政投入效果类评价指标主要包括以下几个方面:一是提升职业技能指标,包括学生一次就业率、职业培训规模、“双师型”教师比例、生均实训基地建筑面积等。这是职业教育效果的决定性指标,财政在完善现有职业教育和培训的财政支出结构的同时,还应配合职业技能鉴定制度的推行,逐步实行以职业教育和培训的合格人数核定补贴的制度,促进职业教育技能培训质量的快速提高⑩。二是培育创新创业能力指标,主要衡量学生从事科技创新、创业的能力,包括学生素质特长发展、学生专利获奖情况、学生科研获奖情况、学校获奖情况、学生创业相对成功率等。三是促进社会融合和区域发展指标,评价职业教育在服务地方区域发展、促进社会融合中的贡献,包括科研成果对当地科技进步贡献程度、农村劳动力转移培训情况、边缘人群培训情况、教育支出对其他社会资源的吸引聚集程度、家长对学校的满意度、学校的社会声誉等。

3.合理分配绩效指标权重。围绕职业教育发展目标,在绩效评估的指标体系中,各指标对绩效目标的重要程度是不同的,要衡量并表示出各指标对目标的贡献,就应赋予不同指标以不同权重,重要者赋予较大权重。权重的确定是绩效评估体系构筑中难度最大的一项工作,往往需要从整体上多次调整、反复归纳综合才能够完成。常用的确定权重的方法有专家直观判断法、德尔菲(Delphi)法、两两比较法、环比评分法、层(级)次分析法(AHP)、熵权法、因子分析法等。在职业教育发展指标体系的基础上,开展财政职业教育经费支出绩效评价,有利于为政府进一步调整和优化财政职业教育支出提供科学依据。总之,发展职业教育是实现富民强国的重要支点,也是我国推进社会融合发展的重要机制。长期以来,过度重视高等教育、轻视职业教育已经严重影响我国教育体系的整体健康发展。当前,就业市场高技能人才相对匮乏。社会上出现的大学生“回炉”现象表明,职业教育在提升个体技能方面具有不可替代的重要功能。因此,在改变“望子成龙”和“学而优则仕”的社会心态的同时,需要增加财政职业教育经费投入,不断提高财政职业教育绩效,大力推进我国职业教育的可持续发展。