城市化进程中政府行为研究

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摘 要：城市化发展的实践表明，政府在城市化进程中的作用是举足轻重的。在对城市化发展进行宏观调控、制定市场规则、提供公共服务等领域，政府行为的作用具有一定的不可替代性。但是政府在城市化发展中要摆正位置，把市场化作为城市化的第一推动力，实现政府与市场的互赢。

关键词：城市化；政府行为；政府行为失灵

中图分类号：F291.1 文献标识码： A 文章编号：1003－3890（2008）08－0023-04

城市化是一种社会变迁，是社会结构的变化，是人在生产、生活等各个方面更加社会化的过程，是个人、群体和社会之间相互依赖加强的过程。关于城市化的定义，学术界众说纷纭、莫衷一是，不同学科的学者从各自的角度和侧重点出发，对其有着不同的理解。美国学者沃纳・赫希将城市化定义为“从以人口稀疏并相当均匀遍布空间、劳动强度很大且个人分散为特征的农村经济，转变为具有基本对立特征的城市经济的变化过程”。库兹涅茨将城市化定义为：“城市和乡村之间的人口分布方式的变化，即城市化的进程”。日本学者山田浩之认为，城市化的内容从大的方面可分为两部分内容：一是在经济基础过程中的城市化；另一个是在社会文化过程（或上层建筑）中的城市化现象。《中华人民共和国国家标准城市规划术语》对城市化的定义是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。

概括地说，城市化是社会发展的客观规律，是指一个国家或地区的农业人口转化为非农业人口，农村地域逐步转化为城市地域，人类生产方式、生活方式及社会经济结构转变的过程。

一、政府行为界定

政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，是随着阶级和国家的出现而产生的；随着国家的发展和社会政治、经济生活的日益复杂，政府的职能将不断扩大，政府机构也将逐步完善。

政府行为是政府职能的具体运作，它是国家政权机关在管理社会各种事务、充分履行其职能时进行的活动，政府行为包括抽象行政行为和具体行政行为。在现代市场经济社会中，政府行为表现为宏观经济调控行为和公共产品政策行为。政府行为的目标是实现对全社会有限经济资源的合理配置和充分利用，保持经济稳定和维护社会公平，最大限度地弥补市场缺陷。

政府行为的首要特征是公共性，即政府因社会公共需要而存在，并随社会公共需要的发展而发展。政府行为的公共性是由政府组织的特性决定的：一方面政府从其产生时起就是以组织、安排、协调、管理社会生活与公共事务为宗旨的，另一方面政府组织是社会中最大的公共组织，它关系到社会生活的总体福利状况，肩负着社会发展的职责。可以说，是政府行为的公共性特征把政府行为与其他社会组织的行为区别开来的。

政府行为的第二个特征是非营利性，政府作为公共权力和公共福利的代表，主要通过“税收―公共支出”机制来从事社会公共管理，提供公共产品，满足社会共同需要，而不应以营利为目标。非盈利性是政府作为公共权力机构有别于经济组织行为的基本特点，是政府作为公共事务管理机构有别于社会普遍组织的一个显著特征。

二、城市化进程中政府行为

（一）城市化与政府关系研究

众所周知，城市化发展的动力机制和推力机制的主体，一个是市场，另一个是政府，市场离不开政府，政府也需要市场。无论是将政府既定为外生变量的市场万能论，还是政府主导的政府行为至上论，都不是城市化发展的最佳机制。

从图1我们可以看出：市场失灵是政府干预的主要原因，但不是唯一原因。从经济学理论中的帕累托最优状态来说：组合I（政府有效，市场有效）是城市化发展的一个目标，即城市化一方面必须充分发挥市场机制的基础性作用，另一方面必须把城市化政府行为的重心从规定不同规模等级城市发展，转移到创造平等的城市化条件和环境上来。对于政府来说，政府应发挥宏观调控的职能，弥补市场机制作用失灵的盲区，避免市场的恶性竞争和高度的垄断，实现对资源的有效配置；同时政府也要有所为有所不为，不过度地干预市场，尊重市场经济的一般规律。

（二）城市化进程中政府行为的趋利性分析

1. 政府是城市化战略的制定者。城市化战略是一项庞大的系统工程，政府制定的城市规划是引导和控制城市建设活动的基本依据与手段，是落实国家宏观城乡发展战略的重要组成部分。在城市化发展过程中，社会活动主体包括彼此不同而又相互联系的两个方面：一是企业与个人，二是政府。企业与个人属于城市化的微观层面，他们追求自身利益的最大化，时时刻刻影响着国民经济的结构与城市化的发展。但由于其自身微观主体的局限性，不可能把握城市化进程的发展规律，也无法从宏观角度选择城市化发展的方向。因此，政府作为城市化的宏观主体就应当代表人们的利益来进行选择，对城市化发展的速度和规模起到全局的调控作用。

2. 政府克服市场失灵的作用。在城市化的快速发展过程中，政府应当针对市场失灵的情况，制定相应的对策，使城市化得以顺利、健康的发展。市场失灵主要有四个来源：垄断、外部性、信息的非对称性和公共产品。（1）垄断。垄断能使得企业以高于边际成本的垄断价格出售其产品，从而获取高额的垄断利润。针对垄断带来的市场失灵，很多国家的政府都制定了反垄断法等法律规范来加以限制。（2）外部性。当外部效应存在时，个人的边际成本小于社会边际成本。政府要根据这些情况，对个人和企业以税收等手段追加成本，迫使个人的边际成本等于社会成本，从而取得社会最优的资源分配。（3）信息的非对称性。在处理由于信息的非对称性产生的逆向选择和道德风险所导致的市场失灵问题时，政府应进一步完善合同法、债务规则、贸易管理与法规，增强这些法律法规的效力，也可以通过一些经济手段作用于市场价格体系，使价格体系能更有效地反映和传递市场上存在的信息差别，提高资源配置的效率。（4）公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，个人消费这些物品和享受这种服务不会有损其他任何人的消费。纯粹的公共物品几乎都由政府提供，因为公共物品的生产者与受益者是相分离的，一般生产者不愿意进行该种物品的生产，例如城市道路、环境整治、基础设施的建设等等。

3. 政府是城市化制度的供给者。城市化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排及其变迁密切相关。缺乏有效率的制度，或是提供不利于生产要素聚集的制度安排，城市化就不能正常发展。目前中国的改革是政府推动的改革，是强制性的制度变迁，政府是城市化制度供给的主体，为城市化的正常推进提供制度安排，例如城市制度、城市建设的投融资制度等。制度供给成为转轨时期政府最重要的职能，而按照市场经济运行的内在要求和客观规律，进行城市化的制度设计和制度创新，也必将成为考核政府绩效高低的重要标准之一。

4. 政府是城市的经营者。城市经营是新环境下政府职能的转型，它是一种全新的城市治理模式，主要指政府对城市环境的经营。城市环境包括硬环境和软环境两大方面，硬环境指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设施等，也包括依附于其上的名称、形象等无形资产，要通过对城市土地、基础设施、社会设施等资源的经营挖掘其潜力，以其经营收益支持城市建设，促进城市发展；软环境包括人才经营、政策机制经营、城市形象经营和城市品牌的建设等等，政府应以经营的理念，从宏观上对城市的软环境进行经营。①

（三）城市化进程中政府行为的负面影响

政府行为机制，如市场机制一样，在许多方面是笨拙的，市场做不好的事政府也不一定能够做得好（黄永东，莫吉武，徐亚敏，2004）。目前中国城市化进程中的政府行为还存在很多问题，具体表现为“越位”、“错位”和“缺位”的“三位现象”。

1. 越位。政府行为“越位”是一种非理性的政府行为，往往表现为政府对城市化发展干预过度，即政府所进行的调控范围和力度过大，超出了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的需要，对市场机制功能的正常发挥起到了阻碍作用。②

城市化进程中的产业选择、土地征用、产业规划及土地流转等事情本应该以市场为主，而现实却是由政府决定，既给企业的发展带来盲目性，也损害了农民、市民的利益；同时，为吸引城建投资所实行的一些“优惠政策”与“特惠措施”，在一定程度上确实促进了一些行业的发展，但更多的是损害了其他主体的利益，这是政府行为挤占市场功能的一个表现（谷荣）。

政府行为“越位”还表现为某些地方政府利用各种变相的摊派向地方企业索取资金支持的行为，严重侵害了地方企业的权益。对于这种政府依托行政权力向企业化缘的行为，企业也只能勉为其难地顺从。这种做法使企业加重了负担，降低了经济效益和市场竞争能力，最终受损的是城市经济的整体发展。

2. “错位”。政府行为“错位”主要是指政府往往以“全能政府”的身份出现，在城市化进程中扮演了错误的角色，其职能和行为不能有效地促进城市化的发展。

城市化发展不仅仅是政府的事，还是生活在城市中的市民与即将进入城市生活的农民及其他相关主体的事，城市化过程中他们应该有参与权和发言权。可现实中市民参与城市规划、发展却难以实现，虽说近些年来许多地方推出了城市建设采用市民听证的措施，虽然也有一部分听取了市民的意见，但是绝大多数只是“做秀”而已，这种错位行使权力的后果就是城市化的结果符合了长官意识，达到了追求政绩的要求，却忽视了人民的权利。

由于城市化发展的综合性，几乎与政府的各个部门都会有或多或少的联系。一项旨在改善城市公共利益的政策，可能对多数政府部门的利益产生影响。因此，城市化政策的实施与否以及实施效果的大小取决于政府各个部门的权利博弈。任何一个部门职能行为的错位，都将影响城市化的速度和质量。

3. “缺位”。政府行为“缺位”是指城市化发展中，一些应该由政府承担起来的职责，政府却没有很好地承担或承担的力度不够，从而形成管理盲区和管理漏洞。政府产生行为“缺位”的原因是多方面的，主要包括：缺乏竞争导致的政府工作机构的低效率；有效激励、监督、管理的缺失孳生政府“寻租”行为引发的资源的浪费和腐败。

城市化进程中，政府“厚此薄彼”，不能对城市化发展进行系统、全面的政策安排，或者设计的制度不能与时俱进；城市缺乏规范，无序的开发和扩张严重耗损社会资源；一些本应由政府承担的具有公共产品性质的服务和产品却转由市场提供，而仅靠市场又无法有效提供；同时由于政府在经济活动中某些环节、某些领域的缺位，造成市场和政府间的“真空地带”。

四、结论及展望

美国著名经济学家斯蒂格利茨曾针对中国城市化提出:“问题不是城市化进程是否会发生，而是它如何发生，亿万中国人今后几十年的生活水平将取决于这个问题的解决”。现阶段，几乎所有研究城市化进程的学者都认为应该把市场化作为城市化的第一推动力，政府则作为市场中的外生变量。因此，研究、总结、重新审视城市化发展中政府行为的作用，思考“中国的城市化道路该如何走”、“政府在城市化进程中应该起怎样的作用”是十分必要的。如何在实践中实现政府与市场的“互赢”，提高城市化快速发展时期的速度与质量，已经成为现阶段不可忽视的问题。

注释：

①袁文英：《政府在甘肃城市化进程中的作用》，《兰州交通大学学报》（社会科学版），2005年第2期。

②胡金林，王长征：《论转轨时期的市场缺失与政府越位》，《江汉论坛》，1998年第8期，第83页。

参考文献：

［1］沃纳・赫希.城市经济学［M］.刘世庆，等，译.北京：中国社会科学出版社，1990.

［2］库兹涅茨.现代经济增长［M］.北京:北京经济学院出版社，1989.

［3］山田浩之.城市经济学［M］.魏浩光，等，译.东北财经大学出版社，1991.

［4］杨开忠.中国城市化驱动经济增长的机制与概念模型［J］.城市问题，2001，（3）.

［5］任军号，李雪茹，杨养锋.城市化动力机制及其作用机理研究［J］.西安电子科技大学学报（社会科学版），2004，（4）.

［6］张汝飞.论政府在城市化中的作用――从石家庄“城中村”改造谈起［J］.经济师，2007，（5）.

［7］袁文英.政府在甘肃城市化进程中的作用［J］.兰州交通大学学报（社会科学版），2005，（2）.

［8］胡金林，王长征.论转轨时期的市场缺失与政府越位［J］.江汉论坛，1998，（8）.

［9］刘邦卫.论城市经营中的政府行为缺陷与防治［J］.重庆工商大学学报（西部论坛），2005，（3）.

［10］蒋莎.发展旅游业――政府缺位、错位与到位［J］.天中学刊，2005，（3）.

［11］魏锐，王景东，韩东京.试论政府与市场的行为选择［J］.财贸研究，1998，（6）.

The Government Behavior Research in the Course of Urbanization

Zhou Jialai, Shi Lijuan

（Economics School, Anhui Finance University, Bengbu 233041, China）

Abstract: The practice of urbanization shows that the role of government in the course of urbanization is pivotal. The role of government action is irreplaceable in many areas such as the development of cities in macro-control, formulating the market rules and providing the public services. But the government should lay the right situation,take the market as the first driving force of urbanization, realize the double-win of government and market.

Key words: urbanization； government behavior； failure of the government