强镇扩权之路任重道远

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虽然强镇扩权已在全国试点，但是未来路在何方，仍是争论的话题。对于一些经济发达的乡镇来说，扩大权力是必然之举，但是应该扩大何种权力、扩大到何种程度、扩大的权力能否得到有效的运用却仍然是未解的难题。面对强镇扩权，一方面必须承认其必要性，看到其产生的积极效果，另一方面也应该注意和解决扩权后存在的问题，使乡镇行政体制改革得以顺利进行。

强镇扩权方向：淡化等级、健全功能、错位发展、均等服务

强镇应该怎样扩权？华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授胡靖认为，应“淡化等级、健全功能、错位发展、均等服务”。应根据实际功能和职责，为承担着我国新一轮城市化重任的乡镇配财定编，实现“小马”拉“小车”，“大马”拉“大车”，最终“大马车”、“小马车”并驾齐驱，达到乡镇和县城、市区乃至中心大城市公共服务的均等化。

长期以来，我国实际上实践的是一条片面发展大城市的城市化战略。胡靖认为，过去政府的基本建设不仅是搞“二元投资”，而且是“梯级投资”。由此导致县、镇的基础设施欠账太多、建设太差。农民都不愿意去县、镇购房居住，而是挤往大城市，由此导致“空壳镇”现象。而基础设施太差，必然投资环境就不理想，必然无法“招商引资”，甚至本土萌芽的企业都要外迁。这就是我国城市化的一个困境：最有希望解决城市化问题的县、镇，恰恰最受各级政府歧视，而其根源就是“梯级投资”。这种制度严重阻碍着城乡的均衡发展和我国的城市化进程，应成为改革的攻坚目标。城镇化的改革关键要突破形式，要求打破公共服务财政覆盖的梯级制度，使镇的基础设施实现公共服务均等化，让居住的老百姓真正感受到“城市化”的效果。

在胡靖看来，要打破既有格局，首先必须对镇的功能进行重新定位。例如，珠三角城市化的目标应是劳动力的产业化、城中村的城市化、农民（包括外来农民工）的市民化。在这个过程中，政府应把城市建设和财政分配的重点，放在城镇的城市元素建设上，实现市民享受均等化公共服务。对扩权后镇的考核指标，应该更多地以与民生紧密关联的城市公共建设、公共服务等城市元素为主。由此，胡靖建议，实践中，应遵循均等化原则，打破按行政层级分配建设和运营资源的既有格局，按照镇的城市元素功能，配备公务员队伍和投资规模。当然，这可能遭遇阻力。比如，广州市早在2009年初就选定4个人口规模较大、经济实力较强的中心镇为试点，赋予其县一级的经济社会管理权限，但至今管辖的上级区（市）相关职能部门仍不肯放权。

胡靖提醒，对镇的“赋权”理解为在“均等化”原则下“权责重构”，要更准确一些。 “赋权”需提防两个误区：一是无的赋权。当前镇的各个职能办公室都是县（市、区）统一设定的，没有考虑各镇的特点。调研发现，有的镇是纯农业镇，几乎没什么出租屋，还非得设个出租屋管理办公室，配七八个人，闲着没事干；而有的镇已经高度工业化了，农业产值只占1%多的份额，却还得设个农业办，配十多个编制。第二个误区，就是要防止把“扩权强镇”变成权力游戏。强调镇的城市意义并非一定要外化为提高镇的行政级别。“扩权”不是“奖励”。不是说提拔几个副处级镇长甚至副厅级镇党委书记就是“强镇”，权力无原则扩大也会产生问题。赋权应当服务于功能。

扩权“双刃剑”：需建立统筹协调和监管机制

中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙说，强镇扩权的积极效应是看得见的，但权力是一把“双刃剑”，它既能为社会经济发展保驾护航，也容易产生问题。如果强镇享有独立财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还镇并由其支配，是否更容易促使乡镇政府违规违法侵占、变卖或出让耕地而中饱地方私囊？乡镇有了环境支配权会不会更重视产值与税收，而忽视环境保护？另外，强镇越来越强，那弱镇怎么办？镇与镇之间的规划建设是否会出现冲突？这些问题，在没有建立强有力的约束制度的情况下很容易产生。因此，扩权同时，必须由县一级建立统筹协调和监督管理机制，放则充分授权，一旦违规也可以收回。

强镇扩权面临诸多体制性难题

强镇扩权改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境。但从体制改革的取向来看，强镇扩权只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整，而且强镇扩权其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进区域经济按市场规律运行的举措，具有明显的局限性和过渡性。强镇扩权改革是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，其要深入推进面临着诸多的体制性难题。

法律上的障碍。在现行法律体系中，市县的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，市县政府部门的相关管理权限进一步得到了相关法律的明确，权力下放反而是对现行法律秩序的破坏。从目前强镇扩权改革的实践来看，各地普遍存在着权力下放的合法性不足的问题，如涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给乡镇政府行使的，但法律规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚，因此，这些行政许可和行政处罚权的下放尚缺乏充足的法律依据。如此一来，大量以委托方式下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬，即权力已下放给乡镇政府，但一旦引发诉讼，仍将原机关作为行政诉讼的被告（行政复议中也存在这个问题）。

制度上的障碍。长期以来，我国政府间关系的安排基本上是按照“中央―省―市―县―乡”五级行政体制、下管一级的原则建立相关制度的。由于长期以来的行政层级体制，市县对乡镇政府的管理在财政体制、干部人事、政绩考核、项目审批、资源分配、公共服务等方面已经全面制度化、程序化了，很多制度的运行已经较为成熟。强镇扩权深入实施之后，在不少领域县乡两级政府将成为相对独立的主体，这就涉及方方面面的制度变革，打破县对乡的各项管理制度，重新建构上下级政府间的制度关系和运行机制，其面临的障碍和难度可想而知。

利益上的障碍。改革是深层次的利益调整过程。强镇扩权弱化了市县政府对乡镇的控制力，必然会涉及利益重新分配的问题。据调查，相对一般镇而言，目前中心镇在财政税收方面享受的优惠政策，主要体现在基数内分成、超收分成、增值税专项分成、经营性土地出让金净收益返还等方面的分成比例略高于一般镇10％左右。因此，作为改革的利益受损方――县政府，就不可避免地会利用其行政层级上的优势反对或阻碍改革的推进。

观念上的障碍。由于对当前发展阶段、体制特征、中心城市作用等认识上的不同，当下推进强镇扩权改革并非是一项取得各方共识的改革。国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用，特别是在人才、信息、技术、金融和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。部分人士指出，中国当前已经进入了大都市化和都市经济圈发展阶段，培育大都市对增强国家综合实力和国际竞争力的意义要远大于培育县域经济，而且在中国特有的体制环境下，行政地位即政治权力因素对城市发展的影响会超过经济因素的作用。而推进强镇扩权、加快小城市发展会弱化区域中心城市的统筹协调能力，不利于壮大中心城市的发展，进而降低了整体经济的竞争力。