地方政府投融资平台债务成因、影响及对策

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【摘 要】本文介绍了地方政府投融资平台存在的背景、相关概念及运作原理。从外部宏观经济环境和内部投融资平台自身两方面分析了地方政府投融资平台债务扩张的原因，及其各方面的影响。最后探讨了国内外地方政府投融资平台的管理和运作模式，结合目前的经济形势，对地方政府投融资平台持续发展提出了政策建议。

【关键词】地方政府；投融资平台；债务

一、引言

所谓的地方政府投融资平台，就是地方政府组建的不同类型的公司，诸如，城市建设投资公司，城建开发公司，城建资产经营公司等，政府通过划拨土地等方式，组建的一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款来源保证，融入资金后重点投向市政建设，公用事业等项目[1]。

由于我国《担保法》限制地方政府不能直接负债，而《预算法》也限制了间接债务或担保债务[2，3]。这样一来就大大限制了地方政府的债务融资途径和融资空间。地方政府为了筹集必须的建设资金，只好采取变通的办法，即通过组建地方政府投融资平台，以非市场化的融资方式向银行等筹资，来帮助地方政府为发展本地区的经济。地方政府投融资平台基本上属于企业法人和事业法人性质。表面上看，地方政府投融资平台是为地方政府“排忧解难”的，以企事业法人的身份履行了部分政府公共投资功能，是地方政府公共财政职能“延伸链条”。事实上，这些机构的投融资公共项目和准公共项目因其非盈利性，缺乏足够的现金回流，同时大多数投融资平台本身不具有自偿能力，只能依靠财政拨款偿还贷款或用政府信用给予隐形担保，这样地方投融资平台累积的债务清偿压力大量回归到地方政府，给银行造成大量的不良资产。而这些贷款大多来自于我国四大商业银行、国家开发银行和中国银行组织的银行团等，这样以至于这部分债务回归到中央财政，最后将会导致政府债务危机。

按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（明电【2011】6号）要求，为了分清政府债务的责任主体，地方政府债务可以划分为三类：第一类是政府负有偿还责任的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务；第三类是其他相关债务。下图1是由“地方政府”，“地方投融资平台”和“商业银行”三者构成的一个资金链示意图反映了上述三种不同形式的地方政府债务：

注：①是指地方政府组建地方投融资平台时注入资金的方式，包括：财政收入、国有资产划拨、税收返还、土地出让金。②-1是指商业银行向地方投融资平台提供的负有政府担保的贷款，该类贷款不能由财政资金来偿还；②-2直接贷款是指政府机构直接向商业银行借款，由财政资金偿还；②-3发行城投债，是指地方投融资平台发行的“准市政债券”的城投债、短期融资券和中期票据，最终的信用主体是地方政府，大部分城投债都由商业银行所购买。③投资，是指借款资金的投向，主要分为三种：一种是公益性项目，如：城市道路、桥梁、环境维护、水利建设等；第二种是准公共产品，又准经营性项目，如：城市供水、污水处理、供热、供气、公交等；第三种是私人项目，又经营性项目，如：电力、电网、高速公路、铁路、港口、机场等。④还款来源，地方政府投融资平台的还款来源包括：土地出让金、置换土地变现、股权收益、自身运营收益等。

二、地方政府债务迅速扩大的原因

（一）外部因素分析

一直以来，由于分税制原因，中国地方政府一直靠财政收入、国有资产划拨、税收返还、土地出让金等来发展地方经济。在中国，中央政府与地方政府普遍的现象就是“财力集中向上，事权集中向下”，地方政府发展地方经济的资金存在严重不足。同时，08年以来，房地产市场回暖，人们普遍预期土地价格将一直处于上升阶段。城司在向银行借款时，信用评级是非常高的，加上银行业的宽松的货币政策，又有地方政府对贷款的担保，这样城司就会轻而易举的得到贷款，甚至会得到比实际贷款额度更高的贷款额。

由于我国在政绩考核方面存在“只重视政绩考核，轻视财务考核”、“重视资金的投入，轻视效益评价”等现象。当全国都积极建设本地经济，提高本地区的GDP的时候，就会在各个地方政府之间就会产生一定的竞争，于是各个地方投融资平台向银行贷款就会产生一定的模仿效应，即“羊群效应”[4]。这样一来，商业银行就扮演者“第二财政”的角色，地方政府就理所当然的把商业银行当成一块典型的“公共用地”[5]，在使用公共物品时，普遍存在一个浪费的现象。

（二）内部因素分析

首先是地方政府投融资平台自身的道德问题。由于银行本身在贷款前，会对城司的资信水平进行评估。但是某些城司会有一定的投机心理，为了获得更大更多的贷款，他们把一些差的项目打包成好的项目，造成了资源的浪费。在宏观经济形势从紧时，给商业银行带来了大量的不良贷款。

其次，我国考核地方政府的业绩主要是通过可测量的经济指标来进行的，如，GDP的增长率，就业率等。地方政府为了提高自身业绩，就会把工作重心都放在增加GDP，发展地方经济。所以短时间内如果要提高GDP增长率，就会致使地方政府集中向商业银行贷款。这就是所谓的“公地悲剧”[5]。

最后，政府部门向银行申请贷款时，一般是多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，形成一种“不借白不借”的典型的负债扭曲观[6]。贷款资金不能专款专用，缺乏有效监督和跟踪管理，投资范围不仅包括公共领域，还会涉及到竞争性领域，造成了政府资源浪费。对民营企业的贷款也产生了一定的挤出效应。

三、地方政府债务扩张对社会产生的影响

1998年以来，为了增加投资拉动内需，国家开发银行通过投融资体制改革，把地方财政未来增收、土地收益和其他收益作为还款来源，倡导设置地市级投融资平台，并向投融资平台发放贷款，用于基础设施项目建设，以满足中国的工业化和城市化的发展需要。同时规定地方政府也不得为贷款提供任何形式的担保或变相担保，对地方政府债务规模的扩张起到了一定的抑制作用[4]。

但是，2008年美国全球性的次贷危机爆发，中国采取一系列的积极的宏观经济政策，致使银行业大量的向地方政府投融资平台提供贷款。由于大量的地方政府融资平台的贷款资金都来至于银行，地方政府无力清偿债务时必然会增加商业银行的不良贷款，存在着地方政府债务风险向金融风险转移。由于在我国财政体制方面存在地方政府财政预算软约束的问题。一旦地方政府借债事前激励与中央政府的事后救助或者成本分担行为相结合，就有可能导致地方政府在子博弈完美均衡中的过度举债行为[7]。事实也正是如此，在中国，中央政府会不得不采取措施救助四大国有银行。然而，这个救助将会付出巨大的代价，从而形成“地方政府融资――国有商业银行贷款――银行危机――中央财政救助”[3]的循环当中。

四、地方政府债务管理对策建议

1.引入市场化概念，改变单一融资，拓展多元化融资渠道。在进行基础设施建设时，对建设项目的性质进行科学区分并区别对待，特别是对经营性项目和公共性项目进行有效区别，并实施不同的融资措施。对于经营性项目就应该引入市场机制，利用项目融资，例如，BOT、TOT、PPP等项目融资模式，积极争取国外贷款充分利用社会上的资金，这样可以加大政府投资，减少民间资本[8]。

2.建立专门的偿还基金，取消政府担保，建立健全的风险监控体系。对地方政府投融资平台建立健全的风险预警机制，取消政府担保，实行“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”[9]的贷款机制。根据不同的风险程度和级别，制定不同的基金偿还制度。

3.明确地方政府的法律地位，实行财务信息透明化，利用资产证券化方式允许地方政府发行地方债券。根据我国1994年颁布的《预算法》第二十八条明确规定，地方政府不得发行地方政府债券，只能由财政部。2011年国务院批准上海市，浙江省，广东省，深圳市为地方政府自行发行地方政府债券的试点[10]。地方政府不允许直接负债，试发行的地方政府债券主要是用于城市基础设施建设。为了对地方政府债务规模进行有效的控制就必须提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，使地方政府债务显性化，这就需要地方政府提供健全的财务信息，向上市公司一样定期提供资产负债表等。同时在地方政府投融资平台进行融资时，要进行严格的审批，责任到人，坚持“借用还”相统一的原则[11]，避免地方政府随意举债，这样能确保地方政府投融资平台积极推出好的项目进行城市的基础建设。

参考文献：

[1]刘尚希，许航敏，葛小南，孙洁.地方政府投融资平台：风险控制机制研究[J].经济研究参考，2011（10）：28-38.

[2]黄燕芬，邬拉.地方债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011（23）：3-9，13.

[3]赵全厚.我国地方政府性债务问题研究[J].经济研究参考，2011，57：2-19.

[4]赵全厚.中国地方政府融资及其融资平台问题研究[J].经济研究参考，2011（10）：2-9.

[5]赵璧，朱小丰.地方政府投融资平台综述[J].经济研究参考，2011（10）：46-52.

[6]刘金璐.项目融资风险分担，控制模型及其实证分析――基于teda的项目融资相关研究 [D].天津大学管理学院，2010.

[7]类承曜.我国地方政府债务增长的原因：制度性解释框架[J].经济研究参考，2011（38）：23-32.

[8]安徽省财政厅课题组，李友兰.提升地方政府投融资能力问题研究[J].经济研究参考，2011（57）：20-27.

[9]赵全厚，杨元杰，赵璧，孙昊.地方政府投融资管理模式比较研究[J].经济研究参考，2011（10）：9-18.

[10]邓锐.关于资产证券化化解地方债务问题的思考[J].观点，2012，4：42-43.

[11]赵云旗.地方政府债务研究[J].经济研究参考，2011（38）：2-22.

作者简介：

郑文玲（1986-），女，湖北文理学院管理学院硕士研究生，研究方向：投融资管理。

吴时舫（1968-），女，湖北文理学院管理学院副教授，研究方向：投融资管理。