河南省农业水价综合改革问题及对策
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摘 要：以河南省部分灌区的调查资料为例，分析河南省农业用水价格综合改革中存在的问题，主要有现行农业水价与其供水成本严重背离、支出补偿渠道不畅通、农业供水末级渠系管理主体缺位和水费收缴困难，实收率较低等。针对这些问题提出继续加大农业水价改革宣传的力度、加大对农田水利基础设施建设的投入、建立科学合理的农业用水价格形成机制等对策。
关键词：河南省；农业水价；供水成本；农民用水户协会
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1673-291X（2011）35-0044-03
农业水价改革是利用经济手段促进用水户节约用水，通过水价体系改革，使供水价格调整到成本水价，增加水管理单位的经济收入。这样，灌区管理局才能增加经济效益，从而提高灌区的维修、养护、运转与更新改造灌溉工程的能力 [1]。目前，河南省已建成万亩以上灌区243处，设计灌溉面积为3 543万亩，灌区内总人口为2 904万人，粮食总产平均占全省粮食总产约1/4，灌区内的粮食单产是非灌溉面积粮食单产的1.56倍，因此，对于河南这个农业大省来说，如何适应农业发展需要，调动水资源供需双方的积极性，实现供水单位良性运行与农民减负增收则具有更特殊的重要意义。
一、河南省农水价格综合改革现状
近年来，为做好农业水价改革工作，河南省水利部门积极宣传农业水价改革的重要性，以理顺灌区末级渠系管理体制为切入点，规范农业水价改革工作。
（一）安排了农业水价综合改革试点
为切实做好水价改革试点工作，积累农业水价改革的经验，稳步推进全省农业水价改革工作，河南省起草了《河南省农业水价改革实施方案》，提出了农业水价综合改革的目标、原则、主要内容、总体进度安排和配套措施等，以指导试点灌区的农业水价综合改革工作。按照水利部提出的试点灌区的条件，2008年河南省又补充了相关条件，选择了韩董庄、鸭河口、石山口、广利、窄口、薄山、渠村等7个灌区为全省农业水价综合改革的试点灌区。
（二）部分灌区已初步建立农民用水户协会
截至目前，河南省已在大中小型灌区内组建了依托现有渠系或以乡村行政区划为单元的用水户协会2 557个，涉及灌区灌溉面积1 179万亩；已在民政部门注册登记的协会432个。用水户协会的建立，架起了灌区与农民用水户之间的桥梁。如原阳县韩董庄灌区，成立41个渠系用水户协会和326个村用水户协会，并全部在民政部门注册登记。协会运行以来，在引水量未增加的情况下，原阳县水稻种植面积比往年扩大了5万亩，水费实际征收率由原来最低时期的20%提高到84%，达到创纪录的422.98万元，其中返还两级用水协会122.36万元，使灌区建设、协会运行都步入了良性循环轨道。
（三）部分灌区按照要求进行了农业供水成本测算
河南省按照不同水源类型，在引黄自流灌区和补源灌区范围内，选择有调价意向且有调价空间的河库灌区，帮助他们搞好灌区的供水成本核算。河南省焦作市的广利灌区、信阳的石山口灌区、南阳市的鸭河口灌区等3个大型灌区；新乡市原阳县的堤南灌区、濮阳市范县的邢庙灌区、焦作市郏县的广阔灌区、许昌白沙新北干灌区等4个中型灌区；南阳邓州三郎堰灌区、平顶山汝州荒草寺灌区2个小型灌区；商丘民权补源灌区1个补源灌区共10个有代表性的灌区都按照要求进行了农业供水成本测算，为农业水价改革提供翔实资料。
二、河南省农业用水价格综合改革中存在的问题
河南省的农业水价改革工作，虽取得了一定的进展，但也存在一些问题，具体表现在以下几个方面。
（一）现行农业水价与其供水成本严重背离
目前，河南省大部分地区农业用水价格是按照河南省物价局、水利厅《关于加强河南省水利工程水费计收和管理工作的通知》文件规定执行，其标准：以总干渠渠首进水闸为计量点，按用水量计收的为0.04元/ m3；按基本水费加用水量计收的，基本水费为4.5元/亩年、计量水费为0.026元/ m3。乡（镇）、村水利工程群管组织收取的斗农渠管理费，原则上由乡（镇）水利站按上述水费的20%计收，专款用于斗农渠的维护管理费用支出。而根据省物价局与省水利厅联合以渠首为计量点，对具有代表性的大型灌区的抽样测算，农业供水成本平均为0.17元/立方米，现行农业用水价格仅占其供水成本的近1/4，价格与成本差距较大。农业水价偏低，难以调动用户节水的积极性，造成水资源极大浪费 [2]。
（二）支出补偿渠道不畅通
大多数灌区既承担供水灌溉经营性任务，又承担着排涝和防洪等公益。《水法》、《水利工程供水价格管理办法》明确规定，水管单位用于社会公益性的成本费用由各级财政预算解决，用于生产经营性的成本费用通过价格予以补偿。经过水管体制改革后，水管单位的人员基本支出经费基本落实。但维修养护经费没有很好落实，农业水费收入既要补偿农业供水成本，又要弥补公益服务支出，在农业供水价格与成本严重背离、农业水费收取率较低的情况下，灌区用于社会公益的成本费用没有得到有效的补偿。如平顶山市郏县广阔渠灌区的广阔渠工程是综合类工程，承担着防洪、排涝等社会公益性任务，但长期以来，水利工程公益性耗费补偿没有稳定的来源。成本分摊不合理，应由公共财政支出和经营收费补偿的部分不明确。
（三）农业供水末级渠系管理主体缺位
多年来，河南省灌区实行专管组织与群管组织相结合的管理模式，水管单位负责支渠以上（含支渠）的骨干渠道的管理，支渠以下的末级渠系是由乡、村管理。农村税费改革和农业水费转为经营服务性收费以后，乡、村组织逐步淡化了对支渠以下的末级渠系的管理，大多数灌区还没有建立相应的末级渠系管理组织，致使末级渠系管理不善，渠道损毁率不断上升，水价秩序不够规范，水费计收困难。“农民用水协会”是农民用水合作组织的一种主要形式，人员组成由农村有威信、有能力的群众，以自愿为前提，承担水利工程的供水、管护和水费收缴，并与水管单位民主协商，解决水事纠纷 [3]。但是国家至今没有出台一个比较完整、规范的法规性文件，组织活动范围窄，管理权力小，社会地位不明确，在管理上发挥作用不明显。
（四）水费收缴困难，实收率较低
由于末级渠系不配套，计量手段和量、测水设施不完善，如西峡县庄口灌区等12处灌区存在干、支、斗、农渠不配套，主要建筑物老化、失修、损毁严重，有的甚至没有配套，渠道断点多，效益面积锐减，灌区效益较差，造成水费征收工作基本处于瘫痪状态，再加上大多数灌区仍是按亩均摊收取水费，造成用水多少一个样，用和不用一个样。尤其是补源灌区，由于无法合理确定补源范围，只能依靠行政手段，凡是在规划补源区的农户都要交纳补源水费。农户用水的权力和交费的义务不对称，造成了用水户和水管单位的矛盾，增加了农业水价改革的难度。另外农民对用水缴费认识、征收主体不明确，水费征收缺乏硬性措施等也导致水费实收率低。
三、推进河南省农业水价综合改革的建议
（一）继续加大农业水价改革宣传的力度
继续深入广泛宣传水价政策，让农民知道水资源供需形势，通过耳濡目染，强化用水者树立水资源危机意识、有偿使用意识，使农民认识到水是一种商品资源，明白水价改革的目的是更好地开发利用、优化配置水资源，而不是单纯提高供水价格，让广大农业用水户真正明白，灌溉用水必须要交纳水费，推进水价改革势在必行，从心理上接受，行动上支持配合。
（二）加大对农田水利基础设施建设的投入
农田水利设施是农业生产的基本条件，灌溉系统配套与改造是保证国家粮食安全的重要基础，具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴 [4]。农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节。在农民普遍贫困，基层财力不强的条件下，必须加大中央财政对农业末级渠系改造的投资与支持，建立和完善中央、地方、群众等多元化、多层次、制度化的投入机制，逐步完善末级渠系计量设施，切实做到计量收费，为推行终端水价创造条件，为水价改革提供必要的保证。
（三）建立科学合理的农业用水价格形成机制
农民对农业水价改革的承受能力是非常有限的，各灌区应对本灌区农民的经济和心理承受能力进行调研，确定农民普遍认为可以接受的农业水费标准。以河南省信阳市灌区水价改革情况为例，资料分析结果表明，农民的承受能力同水费占农民年均纯收入、农业生产投入、年均支出、单位面积净收益等的比例有密切关系。当水费占农民年均纯收入的4%―8%（支出的6%-8%），占农业生产投入的10%―12%和产出的8%―10%时，农民普遍认为水价合理或基本合理，愿意交纳水费，表明水价在农民承受能力范围之内。还要在考虑农民承受能力的同时，区别地下水和地表水供水水源，认真测算各种灌溉方式的用水量，制定各地农业用水定额，对用水量大的漫灌逐步实行差别水价，对管灌、喷灌、滴灌、渗灌等用水实行优惠的价格政策。逐步将农业末级渠系水价纳入政府价格管理范围，推行农业用水计量收费和面向农民的终端水价制度，合理核定到农户的最终水价，建立科学合理的农业用水价格形成机制。
（四） 确定合理有效的农业水价补偿办法
有效的农业水价补偿办法主要从以下两个方面进行补贴。
1.对农民给予补贴。首先根据供水成本核定的水价及根据农民的承受能力确定的农业用水价格，计算两者之间的亏损额，在农业用水未能实现按成本收费之前，该亏损额需要由国家给予补偿，否则灌区难以实现良性循环。补偿的数额可以根据实际灌溉面积来确定，建议将补偿款直接补偿给农民，而不是补贴给灌区管理单位。这种直接补贴给农民的补贴方式应该是高效的，适合目前河南省水资源短缺、农民收入还相对较低的实际情况。这样灌区可以逐步提高水价直至按照成本水价收取水费，同时让农民意识到真实的水价，改变传统的认为水资源取之不尽、用之不竭的观念，也提高了农民的节水意识，而农民实际承担的水费仍然在可以承受的范围之内。
2.对引黄灌区补源水费财政应给予补贴。河南省新乡市原阳县堤南灌区的自流灌区在农业灌溉期间，大部分水会给当地地下水进行补源，用于机井灌溉，产生的是社会效益。特别是堤南灌区控制范围全部在黄河高滩区，地势比堤北高7―10米，受测渗影响，地下水位偏低，地下水几乎全靠灌区引水补源。由于农业井灌不收费，因此灌区补源用水产生的成本费用应由政府财政负担，以保障灌区正常运行。
（五）不断完善末级渠系管理组织，加大用水户参与管理力度
要克服过去由管理所一家管理造成的管不好、不好管的缺点，创新灌渠管理新机制，可推广两方面管理经验。
1.末级渠系主要靠村协会管理维护。目前村协会人员报酬普遍偏低，有的村协会不健全，田间工程一直没有专职人员管理，群众用水受到很大影响，最终影响农业生产。建议国家今后继续加大对用水户协会在政策和资金上的扶持，进一步推进农民用水协会向广度和深度方向发展，让农民自己参与管水，负责末级渠系的水量分配、水费收取和渠道维护等工作。加强农民进行用水合作组织的能力建设，安排必要的经费，对协会中农民必要的技术培训工作，使他们能掌握基本的维修及节水的技术知识。规范农民用水者协会的运作，激发农民用水户自主管理末级渠系供水事务和工程维修的积极性，为农业水价改革和规范末级渠系水价秩序提供有效的载体。
2.推行国有水管单位管理范围延伸。在一些灌溉面积较大、用水户矛盾较多的支斗渠， 国有水管单位管理范围延伸到这些支斗渠以下，有利于水量的进一步落实和用水秩序的进一步好转，避免末级渠道管理组织因管理不了、协调不动用水收费， 而引发水事纠纷及渠道出险等问题。
参考文献：
[1] 王劲波，文俊.节水型社会中农业水价改革的问题与对策[J].水利科技与经济，2007，（10）: 279-280.
[2] 王兰明，李彦.对灌区农业水价改革的建议[J].内蒙古水利， 2008，（1）:18-19.
[3] 喻玉清，罗金耀. 可持续发展条件下的农业水价制定研究[J].灌溉排水学报， 2005，（4）: 77-80.
[4] 鹿强.农业水价综合改革探讨[J]. 现代农业科技， 2010，（6）:271.