内蒙古牙克石市政府与中国建筑第七工程局共同运用
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[摘要]内蒙古牙克石政府与中国建筑第七工程局有限公司共同运用投融资建造的方法, 引进了企业的资金，解决了政府建设融资渠道问题，也充分发挥了专业建造企业的优势，提高新城建设效率，实现了企业与政府的共赢。
[关键词]政府中国建筑投融资新城开发建设
中图分类号：F830.59 文献标识码：A
一、前言
新城建设是一个庞大的系统工程，不是简单的线性关系。其复杂性主要体现在新城建设各方面的协调与配合，建设项目必须统筹安排，逐步实施、有序推进，确保沿着良性的，可持续的轨道发展。建设次序、开发深度的不同都会导致建设结果的很大差别。因此，新城开发的建设管理是摆在政府和投资人面前的新课题。
目前全国范围内的新城开发建设，都受到《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号文)，明令禁止制止地方政府及其融资平台公司采用各类违法违规方式进行融资的行为，导致政府在新城建设中资金的巨大需求与其限有财力之间的矛盾日益突出。在市场化投融资体系尚未完善的阶段，通过发挥政府主导作用，推行政企结合运作，拓展投融资渠道，满足城市发展需要，是政府集聚城市建设资金、资本的有效途径。
结合牙克石政府与中国建筑第七工程局有限公司就兴安新城建设中成功运用投融资的模式进行了解读，相信会给新城建设管理者和参与者带来一些启示。
二、投融资规划方法的基本原理
新城开发建设的投融资规划方法，是一个复杂的系统，从大的流程环节讲，开发过程包括了城市的土地一级开发、房地产二级开发、各类公用设施和公共服务设施的引入等；从主体分类来讲，涉及的主体包括一级开发商、二级开发商、市政府及市政府下属的诸多职能部门、广大的城市居民等；从政策层面，则涉及的内容更是纷繁复杂，包括规划政策、土地政策、环保政策、财政政策、投资政策、税收政策、各类基础设施的建设规范、招投标法等。
投融资规划方法的一个重要作用，就是从风险规避和资金统筹的角度，指导规划的实施。新城建设的最终成果，实际上是将规划从纸面变成现实，新城开发不同于单个地块的开发，风险要大得多，一是要面对很大的开发区域和投资量，二是涉及到各种不同性质的项目，先开发什么区域、后开发什么区域、每年开发多大的区域、各类项目启动的顺序等等，对于投资效率、融资模式、资金链的合理规划，都将产生重大的影响。投融资规划方法包含一套完整的规划分析和财务分析模型，在投资人与政府之间建立的分工和合作机制的基础上，结合新城的实际情况和对规划的详细分析，建立一套合理的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中，将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，制定一套合理的财务规划方案，以确保新城开发的顺利实施。
三、投融资规划方案在新城建设中的适用范围。
在新城建设中的基础设施建设项目多是投入产出经济效益不明显，投融资及合作手续复杂，但社会效益确很突出。这些新城建设项目民营投资者并不热衷和青睐，而应该选择由具有肩负社会责任的大型国有建设投资企业来参与完成。
因此牙克石市政府和中建七局在起草投融资合作框架协议时，结合各类项目的性质和在新城开发过程中对于实现城市功能的作用，双方最终确定，中建七局的投资范围确定为区域一级开发中的：城市桥梁、道路及基础管网、部分水系及公共绿化的投资和建设。以此为基础，双方围绕上述投资范围建立合作机制。
四、投融资规划方法对双方建设计划的共同约束
在确定了中铁四局投资范围后，
在确定了投资范围后，投融资规划的下一个重要工作就是要明确新城开发建设的计划进度。城市桥梁、道路、水系、公共绿化的建设工作是需要相互配合的，政府项目的建设计划需要基于投资人基础设施开发建设工作的完成。这些工作的完成，使得城市土地具备了基本的开发条件，实现区域的基本成熟为政府土地能够及时出让，促使周边配套项目能够及时完成建设，保证投资人投入土地一级开发的资金不闲置，能够及时产生效益，从而降低资金成本。
因此，双方在起草投融资合作框架协议时，一方面利用投融资规划方法确定投资人的投资深度和范围，并制定投资和建设计划；另一方面也在协议中明确了政府的工作要求和计划。这一点，对于树立投资人的投资信心，并理顺双方实质性合作工作开展步骤等具有重要的意义。
五、投融资规划方法明确了双方的合作机制
传统的城市开发过程都是由政府完全主导的，有的职能能够通过市场化运作，有的职能则属于政府行政职能，需要由政府完成。但在投融资模式下，很多开发建设的职能就可交由投资人组织实施，政府则要做好和投资人在各类项目与工作上的对接，由于城市开发建设是以“分区建设，滚动发展”确保城市建设走上良性循环和健康发展的轨道，其合作实施过程是长期的，这一合作过程中将遇到许多预见不到的实际问题，并且无法通过一份框架协议穷尽和解决的。因此，起草投融资框架合作协议必须要做的一项重要工作，以建立双方的合作机制，通过合理的接口和机制来保障双方工作的衔接。
在这种认识的基础上，双方最终达成一致，制定了基础设施项目建设的开发计划，对双方在各种立项、规划、建设、审批、监督、共同验收、资金回收等环节上，明确了中建七局的义务和政府的支持配套工作作出了明确规定，并分别为项目专门设立了相关机构及协调机构，并就日常工作和重大事项作了事权划分，分别成立了日常工作组和重大事项协调领导小组，以定期会议的形式解决衔接配合问题。
六、投融资规划方法在解决投融资及担保问题中的作用
在投融资项目的资金运作上，应当从双方的共同目标上来寻求问题的解决办法。新城开发建设项目投资额巨大，投资周期比较长，资金链的断裂将导致开发建设工作的停滞，因此政府多希望投资人有充分的投资和融资能力，保证投资进度的实现；而从投资人角度来讲，如果资金链断裂，自身的投资收益也将受到损失，还面临违约的风险，因此，也不希望在融资问题上出现差错，同时，由于投资和融资额巨大，如无第三方为项目提供担保，则不能保证投入资金的安全。
在本项目的融资问题上，双方也曾有过较多的争论。因此，为了解决这个问题，建立一套财务评价模型，根据项目的开发建设计划，充分评估项目的投资和资金回收情况，分析项目可能需要的最大融资额度和需要配备的资本金额，在此基础上，与政府和金融机构共同制定合理的开发计划和融资计划，使双方的目标都能够得到实现，最终双方同意采用抵押有效资产融资方式解决本项目的融资问题，并运用融资平台公司为投资企业提供的有效连带责任担保。
融资的实际解决是采用项目公司通过收储土地，向国家政策性银行等金融机构进行资产抵押，通过与投资人即建设企业签订协议，确保融贷资金全部用于项目开发建设，并对其进行多方监管，政府将返还一部分土地出让收入给投资人，以弥补投资人的投资成本和回报。
因此，在项目融资问题上，政府必须要充分的支持和监管好投融资企业，才能够完成投融资对新城开发建设工作的需要，也才能够真正满足金融机构对于资金回收安全的要求。
七、小结
中建七局与牙克石市政府在兴安新城投资建设上的合作是一次创新性的尝试，特别是投融资规划方法的引入，对充分发挥双方的优势，提高城市开发建设的成功率，起到了十分积极的作用。经过近一年时间的共同研究，中建七局与牙克石市政府已经就兴安新城基础设施项目建设的合作条件已达成了一致，期首个基础设施项目已经落地实施。相信在不久的将来，通过政企双方对投融资规划方式的推广应用与创新探索，必将展现一个独特的“寒带山水园林生态” 新城市。