试论三峡后续工作专项资金审计问题
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摘要：随着三峡后续规划工作的开展，三峡库区的后续规划工作进入了一个新时期，为促进三峡地区的生态文明建设，围绕三峡移民、生态环境的保护及建设等规划项目，充分发挥三峡后续规划的作用，笔者根据三峡库区后续工作的新特点和库区内的发展现状，对三峡后续规划的专项资金问题进行分析。
三峡水库是我国最大水力发电设施，同时它也为三峡航运做出了巨大贡献，随着社会的不断发展，三峡工程所带来的问题日益凸显，尤其是对周边地区自然生态环境的影响。为贯彻落实科学发展、实现可持续发展，2011年三峡后续规划工作开始实施，着力打造一个人与自然文明和谐发展的新三峡。三峡后续规划专项资金审计也得到了创新，本文就三峡后续规划专项资金的审计特点和方法进行深入探究。
一、概述
三峡水利工程于1994年开始动工，当时我国正处于社会市场经济体制的转型时期，由原来的计划经济向社会主义市场经济的转变，国家经济实力比较弱，对三峡工程的建设缺乏资金支持，所以三峡地区移民资金多由募集到的三峡工程建设资金、发电收入、银行贷款所组成。三峡工程对库区移民专项资金的管理十分严格，在资金管理方面由公司对资金进行统一的规划，实施分级管理、权责结合的方式使得资金的使用权得到分化并充分实现专款专用。库区移民专项资金主要用于库区移民，保障移民的生活，但同时也服务于三峡工程的建设。由于三峡移民专项资金的来源和用途较为特殊，三峡移民专项资金的审计工作呈现出法定性、强制性、时间长、对象范围广等特点。
三峡后续规划工作与2011年开始逐步开展，后续规划工作的对象不仅仅限于库区移民，还包括三峡库区生态屏障区的移民和长江中下游受影响区的相关问题等，三峡后续规划工作所涵盖的范围更广，内容更加具体，一共涉及四个省市的39个规划项目，其资金来源改为主要由中央的财政补助和地方财政资金两个部分组成，大大降低了社会资产的占有率。
二、三峡后续规划工作专项资金的审计特点
（一）审计内容具体化、丰富化
三峡后续规划工作所涉及的项目及范围更加广泛，涵盖了社会、人文、环境、经济等多个领域，这使得专项资金的审计工作必须严格按照国家要求，审计工作在履行财政资金监督职能的同时还要围绕三峡库区发展的主线实现三峡的战略目标，充分发挥审计为三峡建设带来的积极作用。审计具体内容包括：实现移民安稳致富，充分保障移民生存和发展的权利；保护生态环境，推动人与自然的和谐发展；地质灾害的防治，解决三峡工程带来的地质灾害问题；农业综合开发，选择更适合库区的农业发展模式，实现科学发展；交通港口设施，发掘三峡工程的剩余价值，推动交通运输业的发展等一系列项目。
三峡后续规划专项资金的审计内容要求：从宏观的角度出发，把三峡后续规划工作放在社会视角下，围绕政府这个中心点，充分发挥审计参与国家治理的工作，积极发现问题，寻找原因并提出改进建议，实现三峡后续规划移民安稳致富、保护生态环境、防治地质灾害等总体目标。
（二）审计主体多元化，涵盖范围广
根据国务院批复的《三峡后续工作总体大纲》以及《三峡库区后续工作实施计划》要求，三峡后续规划专项资金由地方财政部门进行预算管理，实施项目的资金收入纳入地方财政进行预算的管理，项目资金的使用需要地方财政审批拨付，三峡库区后续规划专项资金审计与地方财政预算审计一样纳入地方审计机关的监督范围，从国家审计到地方审计机关逐一进行审计，这使得三峡库区专项资金的审计主体呈现出多元化、多层次的特点。三峡库区移民资金延续了以往单位项目法人的管理模式，地方移民主管部门要严格履行项目法人职责并对移民专项资金进行统一的规划与管理，针对移民大型项目的资金管理则由省级移民主管部门进行，移民专项资金的审计监督工作主要由国家审计和国家授权的地方审计机构完成。
（三）审计类型多样化，目标明确
三峡后续规划的工作内容范围更加广泛，这就势必使得审计内容也增多，三峡后续规划专项资金的审计具体包括了预算执行情况的审计、单一项目专项资金的审计、项目效益审计等。三峡后续规划专项资金审计的类型呈现出多样化的特点，但是其审计目标仍然是围绕项目的实施效果展开的，重点解决三峡库区所带来的负面影响，推动三峡库区经济发展，加强三峡库区生态环境保护建设，着力打造三峡库区人与自然的和谐发展。在充分发挥中央财政补助作用的同时加大地方政府对三峡项目的资金规划工作，实现项目资金安全与社会经济效益的有机统一，这就要求政府深入贯彻三峡后续规划专项资金的审计工作，审计的目标要更加明确，积极推动三峡后续规划专项资金审计目标的实现。
三、三峡后续规划专项资金的审计方法
三峡工程是国家发展中的重点工程，随着国务院对《三峡后续工作实施规划编制大纲》的批复，三峡后续规划工作开始逐步进行，三峡后续规划呈现出所涉及的项目众多、资金数量大、建设工程量大、耗费时间长等特点，因此在项目资金管理工作中，必须要对其进行合理科学的规划，保障项目的有效实施，及时反思工作对项目规划中出现的问题提出改进意见，促进项目规划的科学性。这要求审计部门要不断创新审计方法，提高审计效果，对项目专项资金进行严格把关，推动库区社会经济又好又快发展，促进人与自然的和谐发展。行之有效、科学合理的审计方法对三峡后续规划工作的开展就有十分重要的现实意义。
（一）完善审计评价体系，实现审计目标
完善的审计评价体系是实现审计目标的重要前提，它可以提供较为完善的审计方法，顺利通过各项评价指标（包括合规性审计评价指标和效益型审计评价指标）。由于三峡后期规划的特殊性，对于审计评价体系的完善需要注意：不仅要遵循整体的法律基准，还要引入专门针对三峡特点的标准，笔者认为主要包括以下方面：一方面，审计评价体系的标准要包括国务院或省、市下达的规划、方案、暂行条令等，如《三峡库区后续工作实施规划》、三峡后续工作专项资金使用管理暂行办法等，在具体实施期间根据三峡的实际情况调整和细化。另一方面，注重经济效益指标、社会效益指标及生态效益指标。经济效益指标的评价需要从大的方面来审计，所涉及的主要是项目对当地经济的带动效果，具有可以通过经济增长率、收入水平等指标来间接反映。社会效益指标更多的是反映群众的民生问题，可量化指标包括失业及养老保险投保率、再就业率等。生态效益指标所涉及的就是环境问题，需要我们在注重经济发展之余要更多的关注生态文明建设。
（二）推动审计资源集约化，实现资源统筹
审计资源集约化主要体现在以下三个方面：其一，在审计三峡的四个级别（国家审计署、省（市）、市、县）当中，审计资源集约化可以有效避免重复审计和漏审计的现象发生。审计资源集约化可以充分发挥人力资源的作用，针对上述问题，审计资源集约化会将总的权利收归到最高领导层，通过最高领导层的组织和计划，将任务分配给下属机关，自身可以随机跟踪审计某一地方，进行监督。其二，充分发挥社会中介审计组织的力量，解决人员缺少、成本较高的问题，有效提高审计工作的效率。其三，通过资金监督做到所有信息互通共享，避免，切实提高审计工作的质量和效率。
（三）强化各种审计类型的应用，保障审计监督的有效性
各种审计类型的综合应用可以保证审计监督的有效性。三峡后续的工作规划多且繁杂，很多情况下会出现项目覆盖的现象，由于审计的力量十分有限，不单单是对三峡的审计，其余项目的审计我们都无法保证审计的全面性，所以我们只能依靠多种审计类型综合应用来提高审计监督的力度。具体做法：一以国家最高审计组的工作部署为中心，开展全面的资金审计工作。二通过资金预算管理来间接对专项资金进行审计。三根据三峡现阶段的实际情况有针对性的进行资金审计。
四、结语
三峡库区后续规划关系到当地的经济发展、生态文明建设、社会民生问题，需要引起高度的关注，笔者通过分析现阶段三峡库区后续资金审计的工作现状，对如何进行后续审计工作、建立完善的审计体系进行了思考，以期为三峡后续规划专项资金审计工作的实践提供基础。
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（作者单位：重庆市涪陵区江东街道办事处）