公共事业管理理论

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【摘要】实现教育公平，是义务教育的基本原则和终极目标。我国现阶段义务教育的不公平主要是教育资源配置不均衡和教育政策制定上的不合理造成的。要实现教育公平，有必要在义务教育阶段实施教育资源均衡配置。文章根据公共事业管理的理论，通过对基础教育属性的分析，探讨了教育公平。

【关键词】公共产品理论；教育公平；义务教育；资源配置

义务教育，是指我国适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民基础教育。我国实行九年义务教育。1986年国家制订《义务教育法》明确规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展。”“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”这就强调了确保每个适龄儿童、少年享受公平合理、高质量的基础教育的权利是义务教育的任务，强调了满足人民群众基本受教育需求的公平性是义务教育的出发点。为了从理论上阐明义务教育必须以教育公平为目标，笔者引入公共事业管理的理论，并通过分析我国目标义务教育存在的非公平现状，提出确保义务教育公平推进的对策。

一、理论：教育公平是基础教育的终极目标

作为公共事业，教育管理通过提供优质足量的教育产品来保证公众的个性发展需求和社会发展需求。优质足量涉及效率，保证公众的个性发展和促进社会公共利益涉及公平。公共事业的发展涉及到效率和公平的问题。

效率是一个完全的经济概念，强调投入与产出之间的关系，公平强调教育管理的效果与教育管理的本质和最终目的的关系。企业基于其生存和追求利润的目标，效率成了其当然的首要指标。效率作为一种手段，有利于提高办学效益，它与私营企业的区别就在于效益在私营企业看来是一种目标，而就公共事业而言，只能是一种手段，是服务于公平的手段，最终必须服务于公平的需要，教育不能本末倒置，这是公共教育事业管理的特性所决定的：

从本质上讲，教育事业是关系到社会大众基本生活质量和公共利益的特定的社会公众事务。从理论上分析，公共教育事业管理，涉及到两个理论：一个公共事务理论，一个是公共产品理论。当然由于教育的准公共产品性，也说明教育既有公共性又有私人性，教育的不同部分，其纯与私的程度是完全不同的：非义务的高中阶段和高等教育的受益，很大程度主要体现在教育者个人，私人产品性也很突出，产品提供的方式以混合提供为主要，实行成本分担机制。基础教育阶段，实行强制义务教育，以满足社会的共同需要为主要目标，社会受益面最大，教育的非排他性和非竞争性、外部性最高，因此决定了这类教育产品公共性程度非常高，已是倾向于纯公共产品的准公共产品，甚至某种意义上就是纯公共产品。产品的提供方式以政府的公共提供为主要形式，即由政府无偿地向消费者提供，实行免费教育，满足社会的公共消费需要。

二、问题：目前义务教育的非公平问题

目前教育最受诟病的就是教育公平问题。特别是义务教育阶段，由于牵涉到社会大众的共同利益而成为影响社会稳定的重要因素。社会大众对教育公平的基本要求是：人人享有受教育的机会，人人公平接受高质量的敦育。但是基础教育阶段存在背离公平原则的倾向，主要体现在校际资源配置的不均衡和教育政策制定上的不合理。1986年国家颁布的《义务教育法》明确规定：地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。对于基础教育来说，由于政府实行义务教育的政策，基础教育是公共性很强的准公共产品。既然是公共产品，每个人的享用应当是公平公正的，不应该存在不公平的现象。

由于提倡提高办学效益，教育提出重点发展个别高质量的小学、中学的主张，政府在教育投入、教师资源配置、学生资源配置上给予倾斜，这样的结果是优质教育基本上集中在少数学校手中。重点学校制度使国家有限的教育资源配置失衡。对于义务教育阶段来说，资源的非均衡分配本身就是不公平的，学校间的差距造成了公众享受教育资源的不公平，重点学校制度以精英教育培养尖子生为目标，与义务教育使人人享用平等教育的宗旨是背离的。就近入学制度是保证义务教育的主要手段，但是教育资源配置现状的不合理，学校间明显差距的存在使这一政策无法体现它的公平原则。就近入学意味着你没有选择好学校的余地，碰巧跟好学校做邻居，那么你就可以上好学校，碰不巧就只能上差学校，这本身就是带有偶然性的，有人称之为是“家庭居所决定是否享有优质资源”。

择校意愿的产生和择校制度，就是因为伴随优质教育资源集中化而派生出来的。从理论上看，择校是“家长们放弃了义务教育阶段适龄儿童按学区免费就近入学的优惠政策，主动选择其他学校就读”，是个人选择性的行为，并没有违背“人人享有教育机会”的教育公平。而且从理论上讲，择校给予受教育者选择自己心仪学校的权利，择校有助于构筑学校间的竞争机制，推动教育质量的提高。但是从现实上看，择校与高收费往往是联系在一起的，许多名校通过留出一定比例的择校名额而获得额外的经费，已经是一个不争的事实。由于教育优质资源的稀缺，为了能得到较好的教育，老百姓不得不在义务教育阶段就为孩子的受教育付出高昂的教育成本。对家境富裕的家庭来说，择校制度能使他们通过交纳高额的费用就可以享受到好的教育资源，好的教育资源是公共资源的一部分，但是当它一旦与高收费联系在一起时，就意味着部分的人占有了本应是大家共有的资源，这对于弱势群体来说是极其不公平的。如果说民办学校因为其民办性质，是有满足个体（下转第151页）（上接第147页）受教需要，提高办学质量、效率的话，无须承担义务教育的责任，采取择校高收费无可厚非，那么，通过将公办学校的优质初中部转化为民办途径而使择校高收费合法化，这就是说把本来属于公共的物品变成了部门和教育实体的私人物品，而使公众失去平等享受优质公共资源，这就是从理论上和道德上完全说不过去的。尽管从理论上说择校可以帮助你通过交费或考试的方式，重新选择，但这是不是又是对交不起高学费的人来说是不公平呢？而实际上对负得起高额学费的家庭来说，也并不意味着公平，因为教育的公平除了基本的要求是上学的人人机会平等外，还包含“人人公平享受高质量的教育”，但是高质量的教育却必须花费高额的费用。目前各项制度推出的结果并不能实现对公平的维护，而恰恰相反是对公平的损害，以“精英教育”为导向，以分数为取向的重点学校制度成为了推广普及素质教育的障碍，损害的正是大多数人享受义务教育阶段高质量教育的利益，这是对义务教育普及素质教育的宗旨的背离。对此杨东平教授深刻地指出：一般认为，就事实而言，世界各国在教育质量上的不公平比教育机会不公平严重得多。“人人享受高质量的基础教育仍然是20世纪末的重大挑战之一”。

三、对策：推行义务教育资源均衡配置政策

为了切实转变应试教育，实现素质教育的良性运作，有必要在基础教育阶段将教育资源均衡配置作为一项重要的公共政策。教育资源的均衡配置是义务教育维护公平原则和公平目标的手段和重要保障。目前应试教育之所以仍然是基础教育的主要内容，其根本原因就在于存在着优质教育不均衡。由于重点学校制度和选拔精英的教育主导，就必然会有应试教育和择校高收费，就必然会有学校与学校间进一步的差距。推行义务教育资源均衡配置，需要考虑采取相应的措施：取消重点小学、重点初级中学；将原来重点小学、重点初中的师资进行重组，调配到原薄弱中小学去，加强薄弱中小学的师资力量和硬件设施，以强带弱，实现义务教育水平均衡发展。在各校资源均衡的背景下，义务教育阶段实行的就近免费、就近免试入学的政策，才能够真正实现，水平相当的基础上的竞争才是有效和合理的。没有了重点小学、重点初中，各校均衡水平发展，老百姓也就不需要为子女避免进入差学校而四处择校，学生也不需要在基础教育阶段为考上一所重点小学、重点中学奔忙于各种辅导班而失去了本应快乐轻松的童年。只有这样素质教育才能真正取代应试教育，而不是只停留在口头上，如此中国的教育才能发生根本性的变化，真正地解放我们的孩子。为保证义务教育公平目标的实现，就有必要加强政府对教育经费的均衡投入和加强政府对教育的宏观调控上。因为教育的相当部分，提供的属于公共产品或准公共产品，特别是义务教育，提供的是公共产品，政府为保证社会的大部分成员合理享用到公共教育资源，需要承担经费投入和监管调控的职责，以此保证教育公益性。

【参考文献】

[1]崔运武．公共事业管理概论[M]．高等教育出版社．

[2]杨东平．教育公平的理论和在中国的实践[J]．东方文化，2000，（6）．

[3]义务教育法[M]．1986．

[4]义务教育实施细则[M]．1992