内蒙古城市承载力研究
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一般认为，城市承载力是城市的资源禀赋、生态环境、基础设施能够承载的人口数量及相应的经济社会总量的能力。城市承载力影响城市经济的发展，社会的进步，是衡量城市可持续发展的重要指标，是划分主体功能区最优先考虑的因素。城市承载力决定城市的发展规模、发展速度、发展质量、发展潜力等方方面面。进行城市承载力研究是城市在由无序蔓延向有序发展转变时期的特殊需要，是进行城市规划和建设的基础。随着内蒙古经济的快速提升，城市化水平的不断提高，如何使城市整体规划与资源、环境相适应，如何使城市承载力赶上经济发展的步伐，都迫切需要把提高城市承载力放在突出位置，结合实际从理论上做出具体分析，本文以锡林浩特市为例。
一、锡林浩特市发展概况
锡林浩特市位于内蒙古自治区中部和锡林郭勒大草原中部，农牧业发达，资源丰富，区位优越，是锡林郭勒盟盟委所在地，全盟政治、经济、文化、教育和交通中心。总土地面积14780km2，其中草场面积13854km2。煤炭探明储量350亿吨，其中胜利煤田已列入国家大型煤电一体化基地，石油探明储量2亿吨，锗探明金属量3657吨，占全国储量的70%，占世界储量38%。2011年年末城市总人口17.37万人，城镇化率提高到了86.8%，锡林浩特立足于地区资源优势和区位优势，加快推进新型工业化进程，实现了地区国民经济和社会跨越式发展。“十一五”期间，地区生产总值由2005年的50.89亿元增加到2010年的143.4亿元，年均增长20.8%，由2005年的全区旗县市区第26位上升至第24位；工业增加值占GDP比重达到57.7%，基础性工业已初具规模，工业在国民经济中的主导地位更加突出；第三产业对经济增长的贡献率由24%增加到32.6%，服务业发展水平和效益不断提升；地方财政总收入达到21.2亿元，年均增长26.4%，由2005年的全区旗县市区第38位上升至第16位；综合竞争力由中国西部县域经济基本竞争力百强县38位前移至24位。
二、锡林浩特市承载力现状
（一）土地承载力
根据2009年12月30日第二次土地调查数据，锡林浩特市土地总面积1478018.08公顷。其中耕地17102.89公顷，占土地总面积的1.16%，主要分布在白音锡勒牧场、白银库伦牧场、毛登牧场；林地31569.15公顷，占土地总面积的2.14%，主要分布在城市周边和各苏木镇国营农牧场；草地1390447.79公顷，占土地总面积的94.08%，所占比例最高，为主要的土地利用类型，分布在锡林浩特市大部分地区；城镇村及工矿用地11747.58公顷，占0.79%；交通运输用地7035.18公顷，占0.48%；水域以及水利设施用地3547.65公顷，占0.24%；其他土地16567.84公顷，占土地总面积的1.11%。
（二）水资源承载力
水是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源，是生态环境的控制性要素。根据全国第二次水资源评价资料，锡林浩特市行政区域内地下水资源总量为22968.63万m3/a，地表水资源总量为6122万m3/a，扣除地下水与地表水重复量2917.0万m3/a，水资源总量为26173.63万m3/a。水资源可利用总量为15730.75万m3/a，其中地下水可开采量为14601.75万m3/a，地表水可利用量为1129.0万m3/a。锡林浩特市城市供水水源为地下水，水源地位于市区西南，自来水公司现有水厂两座，2011年全市给水管道总长度214310km，自来水普及率为79%。现有水源工程的供水能力已达到4万m3/d，但陈旧老化的管网实际送水能力仅能达到2万m3/d左右，而城市目前的用水高峰就达到3万m3/d。根据城市发展规划，“十二五”期间城市人口将达到30万，生活用水按人均110L/d计算，生活用水量为3.3万m3/d，城市给水系统已不能满足锡林浩特市城市发展的要求。
（三）生态环境承载力
1.自然条件
锡林浩特市地处中纬度西风气候带，属中温带半干旱大陆性气候，年平均气温1.8℃，气温年、日温差较大。由于受蒙古高原西伯利亚寒流的影响，全年盛行西北风，年平均风速3.5米/秒。春季多风干旱，夏季短促温热，雨水集中，秋季霜雪早，冬季寒冷漫长，风雪多。降水量由东南向西北递减，多年平均降水量294.9mm，多集中在7、8、9月份，约占全年降水量的70%以上，年蒸发量为1746.5mm，是年降水量的6倍。多年平均无霜期为129天，无霜期较短，最少年份仅89天，对人工草场建设有一定的危害。
2.生态环境保护与建设
“十一五”期间，锡林浩特市深入实施“两转双赢”，累计转移牧民1.35万人，牧业年度牲畜头数由2005年的151万头只压减到2010年的107万头只，设施农业占种植业产值的比重由26%提高到58%，农牧业正在由数量扩张型向质量效益型转变。“两项制度”深入实施，阶段性禁牧项目区占草原面积的17%，实施京津风沙源治理工程285万亩，新增围封草场800万亩，草原生态环境呈现出局部好转的良好局面。
（四）基础设施承载力
城市基础设施建设是各项经济活动顺利进行的坚强后盾，基础设施完善了，经济效益、社会效益、资源效益和环境效益才能得以实现。截至“十一五”末，锡林浩特市城市建成区面积拓展到了37.5平方公里；拥有城市道路面积438.6万平方米（其中人行道面积89万平方米），城市人均道路面积25.44平方米；公路、铁路、航空综合交通网络基本形成，已建成9条通往华北、东北及出海口和自治区西部地区、蒙古国的高等级公路运输快速通道，航运能力进一步增强，4C级机场可起降大中型客机，直达北京、呼和浩特；城市居民用水普及率79%；供热面积达到763万平方米，城市供热普及率75%；排水管道长度323公里，污水处理率57%，生活垃圾无害化处理率达到100%；燃气主管网长度35公里，燃气普及率31.49%；园林绿化面积1132公顷，建成区绿化覆盖率33.29%，人均公共绿地面积21.5平方米。市政基础设施逐步配套成型，城市各项功能进一步完善，城市面貌发生了巨大变化。
三、锡林浩特市承载力存在的问题
（一）城市非农建设用地不断增加，威胁粮食安全
锡林浩特市城镇化、工业化进程已进入快速发展时期，以能源、交通、水利、住房、电力、化工、城市基础设施和生态环境建设等方面为主导的非农建设用地需求将进一步增大，耕地不断被挤占减少，加之后备耕地资源严重不足，而且后备土地资源大部分分布在自然条件较恶劣，生态环境脆弱，土地潜在退化威胁大的地区，使锡林浩特市农牧业发展受到威胁，耕地资源保护形势较为严峻，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题进一步显现。如何保护耕地，特别是基本农田，同时积极开拓建设用地来源，将成为影响工业化、城镇化的重要因素。
（二）城市用水量不断增加，水资源缺口依然存在
锡林浩特市为水资源不丰富地区，开发利用水平又相对较低，尤其是地表水的开发利用程度更低。2009年锡林浩特市的水资源开发利用总量4860万m3，其中地下水占水资源可开采量的31%，除每年利用锡林河水库310万立方米的地表水为工业和生态供水外，其余地表水均未利用，仅占可利用量的27%，城乡饮水、工农牧业、生态用水主要依靠提取地下水。随着经济社会的迅猛发展和工业化进程的加快，水资源供需矛盾日益突出，水资源短缺问题已成为制约锡林浩特市经济发展的瓶颈。随着东、北两个工业园区的建成，要确保各个工业项目有充足的生产水源，其形势比较紧迫。如何解决水资源短缺问题，构筑安全可靠的水资源保障体系，是锡林浩特市目前面临的挑战。
（三）生态环境十分脆弱，治理效率低
锡林浩特市由于受干旱气候的影响，草地退化沙化面积逐年增加。境内主要沙地――浑善达克沙地和嘎亥额勒苏沙地，总面积22万公顷，沙地内原固定沙地不断活化，半固定沙地向流动沙地转化，加之沙地内小于0.25mm的沙粒占沙物质的60%，借助大风易移动，冬春季节在蒙古高压控制下，强劲的大风携带着地表的沙粒对京津地区大气环境造成了严重的污染，已成为京津周边地区主要的风沙源之一，危及着周边地区的生态安全。锡林浩特市生态环境恶化，天然草场生产能力低，饲草料缺乏，严重制约了经济的建设和发展。虽对生态环境进行了较大规模的治理，取得了一定成效，但由于气候干旱，水资源较短缺，降雨量小，造林、种草成活率低，治理进度慢，效果差，需要投入大量的人力物力资力。
（四）城镇化步伐加快，基础设施还有待于完善
基础设施是人民群众最关心最现实的问题，锡林浩特市和很多小城市一样，具有基础设施不太完善的缺点。尽管近年来基础设施建设呈现出了良好的发展势头，但是受历史、地理及经济条件等因素的影响，基础设施瓶颈制约问题还没有得到根本改观。危旧房改造还没有完成，老旧城平房区排水不畅，热网不通问题还没有彻底解决。公路网规模小、密度低、等级低、布局不够合理，对外联系通道不畅。铁路方面，连接周边地区的对外出口通道数量少，特别是与东北、京津唐、呼包鄂等重要经济圈的连接通道还需进一步完善，运力紧张的状况没有得到改善，直接影响了以煤炭为主的矿产资源的开发规模和效益。电力输出不畅是当前锡林浩特市也是锡盟电力事业发展的最大制约瓶颈。
四、提升锡林浩特市承载力的策略
（一）严格保护耕地和基本农田，科学调控建设用地规模
为了实现国家保障十八亿亩耕地“红线”目标，维护国家粮食安全，需强化政府对土地利用的宏观调控能力，对土地利用管理提出更高的要求。首先，围绕锡林浩特市的地理区位及其在全国北方生态屏障建设体系中的重要地位，坚持生态优先的原则，优先保障必要的生态建设用地，加强京津风沙源治理、露天煤矿及排土场、围封转移、生态林业和优质草牧场保护等重大生态工程建设，有效防治土地退化和灾害损毁土地，改善全市的生态环境。第二，严格保护耕地、基本农田，稳定草场面积，制定科学的耕地保护政策和耕地安全保障机制。坚持内涵挖潜为主，积极采取科学手段，实现土地利用方式的转变，争取土地整理项目，加大投入改造现有耕地，提高耕地质量，实现耕地和基本农田可持续保护。第三，以供给制约和引导需求统筹安排各业用地，平衡和协调农、林、牧、工、交、建等各部门对土地的需求，合理配置土地资源，调整和优化土地利用结构与布局，提高土地利用率和综合效益。
（二）科学制定水资源利用规划，合理加大水资源开发力度
“十二五”是锡林浩特市经济又好又快发展的关键时期，按照以新型工业化带动城镇化和农牧业产业化的发展思路，依据当地水资源条件、分布特点及需求关系，科学地制定水资源的开发和保护规划，为经济和社会发展提供强有力的水利基础保障。近几年，由于管网供水能力有限，城区经常出现大面积的水压不稳、供水不足等现象，已严重影响了正常的城市供水，因此，必须进行水源建设和管网改造工程，完善城市供水系统，使其与城市发展相适应。锡林浩特市依托丰富的资源优势，以煤炭、电力及其它矿产资源为主的工业经济发展迅速，但水资源短缺已成为经济持续发展的主要制约因素。因此，在合理开发利用地下水资源的同时，必须充分利用地表水、煤田疏干水和城市中水，只有这样才能解决水资源的供需矛盾。另外，工业发展应坚持以供定需，以水定项目的原则，在有可靠供水水源的基础上有计划的发展工业项目，这样才能确保工业的顺利发展。
（三）多种渠道拓宽生态环境投入机制，多管齐下建立综合生态保护网络
制定切合实际的优惠政策和生态效益补偿制度，拓宽资金渠道，制定完善可行的金融、税收激励政策，积极筹集生态保护建设资金，按照谁投资谁受益的原则，鼓励和吸引社会各界参与生态环境建设项目。为了控制沙丘活动、控制沙尘暴的发生、治理京津风沙源、保护锡林郭勒大草原，应采取多种措施相结合的办法，促进林草植被恢复。在城周边地区沙化严重地段采取草灌乔结合方式，建立沙化草场防护林体系，严禁放牧活动，促进林草植被恢复，增大植被覆盖度和粗糙度，就地阻沙固沙，切断沙源，防止起尘。总体上形成以封沙育林带、重点防护林带、退化草场封沙育草带为主的“三带一体”防沙治沙综合治理体系。要将生态建设工程建成草、灌、乔相结合，带、网、片相配置，林、牧、经、沙相协调的综合生态保护网络和绿色屏障。
（四）加快城镇化建设步伐，提高市政建设管理水平
基础设施对国民经济的发展起着举足轻重的作用，是连接城市间的纽带，在快速城市化过程中，基础设施的不合理与滞后性。会严重影响城市的承载力。为了促进锡林浩特市城镇化的发展，必须以加强基础设施建设为突破口，全面实施以路、水、气、热为重点的基础设施工程，着力加强安居工程建设，解决居民的住房，不断完善路网体系，形成完善的交通网络，科学合理地确定城市发展规模，增强城区的集聚力和辐射力。坚持建管并重，强化城市管理和维护，保证城建维护资金足额到位，加快市政设施管养体制改革，确保市政设施完好运行，提高市政建设管理水平，并按设施增量的比例逐年递增。加强政府监督管理职能，全过程接受社会监督，形成政府、社会多层次的监管体系。