中国存款保险制度渐行渐近
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编者按：尽管有学者不断提出质疑，中国存款保险制度的登台亮相已近在咫尺，央行2005年9月中旬在大连举办的“存款保险国际论坛”成为其中的标志性事件。在这次论坛上，央行高层悉数登场，大有为中国实施存款保险助阵之势。此次论坛的成果之一，就是获得了在中国实施存款保险制度的理论和舆论支持。与会者一致认为，建立适合中国国情的存款保险制度有着极其重要的现实意义，存款保险制度的建立，有利于保护存款人权益，提高公众对银行业的信心、规范金融机构退出机制、建立对金融机构的市场约束机制以及维护金融稳定。然而，存款保险制度在中国的实施是否真如预料那样能够顺利进行，实施存款保险的种种谜团和障碍是否已被一一攻克，现在说恐怕还为时尚早。透过此次本刊举办的“青年银行家论坛”上几位青年学者的这些很有见地的发言，我们基本上可以了解到在这个问题上的各种声音。
颜海波：权衡利弊，当前推出存款保险制度已较为适宜。
在中国，对存款保险的关注和研究首先是从学术界开始的。1997年全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。1998年人民银行开始深入研究存款保险制度。2004年总理在全国银行、证券、保险工作会议的讲话中明确要求，人民银行要探索建立存款保险和投资者风险补偿机制。因此，人民银行在前期研究的基础上，针对我国经济金融领域出现的新情况、新问题，继续深入研究建立我国存款保险制度的必要性、可行性和有关制度设计的若干问题，2004年10月，国务院决定由人民银行牵头组织各部委开展对存款保险制度的深入研究。到目前为止，人民银行对存款保险制度已经有了一个清晰的思路。
在制度的设计思路上，人行在确定存款保险制度的出现形式时，在“法”和“条例”比较中最终选择了后者。在没有先行经验的情况下，先制定条例然后通过实践再生成法，应该是一种较为稳妥的做法。在制定条例的过程当中，人民银行首先着眼于以下三方面的问题：一是存款保险制度政策的制定首先要适合中国目前金融体制的需要；二是同时能适应金融体制未来发展的战略方向；三是要适应中国特殊的金融特色。例如，在是否把农信社纳入到统一的存款保险计划中这个问题上，就一直存在争论。中国金融的特殊性除了表现在一些大的方面外，还存在许多技术层面的问题。例如，如果说赋予存款保险公司有更多的监管权的话，那么它的监管范围怎么与银监会等监管机构的监管区分开?如果是基金式的话，该由谁来操作等等问题。
关于存款保险的政策研究还有三个非常现实的问题需要考虑，这三个问题可以缩略为OPT。O(objective)是目标，P(process)是过程，T(timing)是时机。存款保险的OPT就是，我们的目标是要干什么?应遵循一个什么样的过程?为什么要建立存款保险制度，什么时机建立更合适?
建立存款保险制度最普遍的一个目标就是保护小额存款者的利益，但在中国这样的国家里面，由于金融体系不太完善，金融市场比较混乱。在这种情况下，我们建立存款保险制度就并不仅仅是保护小额存款者的利益问题子，而是要考虑到维护金融稳定的问题。我们要考虑这个制度的建立是否能够对中国金融业审慎监管起到补充作用。这是由中国的国情决定的。
存款保险制度的设计和推行是一个过程，这一点是很容易理解的。存款保险制度不可能一蹴而就，其费率、赔付限额的制定等等都是一个不断综合完善的过程，建立存款保险制度肯定要有过渡期。
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关于推出时机问题，目前所存在的争议是相当大的。有人认为目前在中国推行存款保险制度正逢其时；另有人说目前中国的金融体系还不稳定，，市场机制并不完善，法律也不很健全，因此现在推出存款保险还时尚早。人民银行曾对90多个已经实行存款保险的国家进行过调查，结论是可以建。诸如匈牙利、波兰、俄罗斯等正处于转型中的国家也成功建立了存款保险制度。从经济环境看，目前中国正处于经济周期比较好的阶段，因此我们希望能够抓住时机。当前，国有商业银行的股份制改造稳步推进，城市商业银行和农村信用社的改革已取得了一定的成效，银行业不良资产的比例在大幅度降低，各项法律和会计准则已经向国际标准靠拢，银行监管部门的制度和措施更加的严格和完善等等，这为存款保险制度的建立准备了比较好的条件。
当然，在目前我国的银行业还很不成熟的情况下，推出这一制度可能会引发一些较为严重的问题，诸如道德风险问题、存款大转移、老百姓人心惶惶等。但这总比银行倒闭、老百姓钱拿不到手，财政、央行每天拿钱填窟窿的情况要强。事实上，显性存款保险制度比隐性存款保险制度所产生的道德风险要低的多。所以，权衡利弊，当前推出该制度已较为适宜。
张晓朴：为有效实施存款保险制度，还有一些课题值得我们做进一步研究。
从金融安全网防线来看，存款保险是一种有效的制度设计，由于存款保险机制的设立可以降低金融机构关闭的传染效应，因而，也可以为银行监管特别是银行退出，创造有利的外部环境。但对于什么样的经济体，在什么样的情况和时机下建立和实施存款保险这个问题，目前还存在不少争议。存款保险实际上是一个多方委托的合约，这多方就至少包括存款者、银行、监管者、纳税人、政治家五方。从国际上的研究和实践看，要使这个合约能够发挥它应有的激励和约束作用，就要满足两个条件：一要有很到位、恰当的制度安排；二要有合同实施的环境。
结合中国目前的情况来看，我觉得目前中国离理想的存款保险制度实施的环境还有差距，比如我们目前刚刚完成了对国有商业银行的注资，伴随着注资的完成，国有商业银行的财务状况有所好转，但财务状况的好转目前看也只是阶段性的，银行目前财务状况还处于观察期，很多银行的关注类贷款比重高达20％，财务状况还不太稳定。此外，目前在中国乃至亚洲地区，我们还看不到有一个可以证实国有银行改革成功的模板和榜样，这使得我们国有银行的改革面临很大的挑战。从公司治理来看，我们只是初步建立了一个框架，公司治理是否已深入到银行日常的风险管理和运营当中，这有待检验。如何确保一系列好的原则贯彻到银行每天的业务和风险管理的过程当中，银行还有很长的路要走。
资本充足率也是与实施存款保险制度关系比较密切的问题。目前资本充足率达标的银行资产只有70％，还有30％的银行资产未达标。而从国际范围看，8％只是一个最低要求。在很多国家，银行的资本充足率要求超过8％，例如新加坡金管局对核心资本充足率和资本充足率的要求在下调后仍然高达7％和10％。很显然，对资本不足的银行(诸如农信社)实施存款保险，道德风险的问题就会凸显出来。
所以，我认为存款保险制度的实施还需要一段观察期，或者即便决定实施，也要充分设计好过渡期。一项金融政策的实施通常是既有利又有弊，政策制定者(监
管当局)要做的就是使利益最大化、成本最小化，即提高效益成本比，而效益成本比的提高往往和微观环境与宏观制度的到位是分不开的，而到位恰恰需要一个渐进的过程。于是有人把存款保险称为一剂猛药，你吃可以，但要保证这剂猛药的副作用并不很大。事实上成本收益的问题，已经受到各国监管机构越来越多的关注．比如英国FSA设有专门的部门，进行监管政策的成本收益分析。我个人感觉我们对于存款保险的利弊分析还需要做进一步的研究。
关于在我国有效实施存款保险制度的问题，值得进一步研究的课题包括：
一是在引进存款保险之前，如何在法律和监管实践上，摸索出一套关闭破产金融机构的比较有效的制度和程序，不管存款保险机制设立与否，这都是个亟待解决的问题。
二是如果有了存款保险制度，如何协调银行大而不能倒闭的问题(too big to fall)和存款保险制度要求及时关闭经营不善的银行的矛盾也有待研究。
三是为了能够及时关闭一些高风险、财务状况欠佳的金融机构，我们在银行改革和银行监管制度程序设计和实施上还需要做哪些方面的准备?
四是怎样最大程度的发挥存款保险的效益，通过设计过渡期尽可能地降低存款保险带来的道德风险以及其它的负面冲击。
五是反思过去20年金融体制改革走过的路，如何协调好体制变革和制度实施之间的关系，真正从基础上解决对我国金融稳定和效率构成威胁的基础性的、深层次的风险点。与过去相比，目前我国金融监管框架发生了质的变化，但从最终结果看，金融监管效率和有效性的提升却缓慢得多。金融监管和市场发展的改革重点是否应该及时进行调整值得研究。
邓智毅：存款保险机制已经内置于我们已有的机制里面，实施专门的存款保险制度要权衡它的外置成本和收益。
对有没有必要实施存款保险制度的问题，我们最好不要急于下结论。先把这个事情想透了，做到心中有底，我们建构这项制度的成本才会最小，建立起来的制度才能经得起考验。那么，与存款保险制度有关的问题主要有哪些呢，应该说金融风险与存款保险的联系最为密切。
风险对银行来讲有极其特殊的意义，银行对风险的控制和管理是我们永恒的主题。金融业是整个实体经济活动的上层建筑，经济活动里面的一切风险或多或少都会反映到我们的金融活动里面。此外，银行是一种股权结构和债权结构结合的混合体，这种高杠杆性决定了它的风险放大性、风险传播性和风险关联性。银行活动的本性决定其要审慎经营和管理。
进一步分析，银行风险其实呈现出多样化、层次性的特征，所以在整个银行体系里面对付不同层次的风险需要有不同的应对策略，那种放之四海而皆准的标准风险处置方案是不存在的。存款保险制度只是防范风险体制中的一个环节，还有一些制度设计也在防范银行风险上起到了良好的作用，这些制度共同构成风险防范的体系，综合发挥作用，保护银行业务流程最底层的存款者的利益。比如说设置银行最低资本充足率、商业银行损失拨备计提制度、央行存款准备金制度、商业贷款保险制度、央行再贷款制度、完善的同业拆借市场、隐性的政府信用担保以及国际金融组织救助等等。这些制度看似与存款保险没有关系，但由于银行活动的关联性，使得这些制度直接或间接地都与保护最后存款者利益有关系。我们可以将这些制度安排视作广义上的存款保险机制。而且，对照现有制度，应该说对不同层次的风险都有相应的广义存款保险机制在发挥作用，而且与西方国家相比，央行再贷款支持和隐性的政府信用担保是我们国家所特有的制度，说白了，就是国家不会看着银行倒闭不管，特别是国有大银行倒闭。
比较起上述的存款保险机制，目前我们探讨的存款保险就是狭义上的存款保险了。这种存款保险制度在国外已经有了很长的历史。那么在什么情况下才需要这样的存款保险制度呢?只有当前面所说的西方市场国家广义存款保险机制失效，银行面临倒闭，除此之外又没有更多的制度支撑的时候，才需要存款保险制度来兜底。但事实上，目前我们国家比西方市场国家的制度中多了两道防线，可以说，狭义的存款保险制度已经包括在我国广义的制度里面了，如何体现的?最突出的就是央行的再贷款支持，而且在央行内部专门成立了稳定局，这就是隐性的存款保险机构。因此，如果再成立一个存款保险公司，就是把央行内置的存款保险功能外置出来，我们需要探讨的是这个功能到底是内置于央行好还是外置于央行好，外置后还要不要稳定局，这就要计算一个成本，如果得不偿失就没有必要设置它。我个人认为，在我国银行业金融机构风险差异较大，国有大银行刚刚注资进行改造，东西部金融差异明显，政府职能在相当长的时间内仍将对经济活动产生直接影响，金融市场竞争还不是特别充分的情况下，央行的稳定局又刚刚设立，存款保险制度内置于央行更符合中国特色，此举付出的成本也许要更小，发挥的作用或许会更大，效率或许会更高。
总结一下：风险是经济活动的一种常态；银行管理和控制风险尤为重要；存款保险制度有广义和狭义之分；在我们国家，已经有一套广义的存款保险制度，也存在狭义的存款保险功能，这个存款保险功能已经内置于央行；如果一定要把这个功能外置，就要计算它的成本和收益，以决定有无必要设立专门的存款保险公司；在目前阶段，存款保险功能内置于央行是合适的制度选择。
唐圣玉：目前是建立存款保险制度的有利时机。
为什么说现在是我国建立存款保险制度的有利时机呢?主要有以下三个方面的理由：
一是宏观经济状况较好，处于持续快速发展时期。任何一个国家的经济发展都是有周期的，经济发展的上升和高峰时期是建立存款保险制度的最好时机，反之，如果在经济处于低谷时期建立这个制度，不仅实施的成本会增大，实施起来也较为困难。在经济处于低谷时，如果没有存款保险制度，那么只能由国家提供全额隐性担保；即使有存款保险制度，如果金融危机严重的话，存款保险制度本身也解决不了所有问题，短期国家担保也不可避免。二是银行业改革取得了积极进展。现在已经对三家国有商业银行进行了股份制改革，引进了一些境内和境外投资者；半数股份制商业银行已经在境内外上市；城市商业银行同样引进了民间投资者和外国投资者；农村信用社改革全面铺开，大部分投资者是私人的或民营的。如果再有银行出现了问题而面临倒闭的话，仍然全部由国家买单，这在道理上显然是说不通的。
三是国内建立存款保险制度的相关环境得到初步的建立和改善。其中最明显的就是2003年银监会的成立并且监管已初见成效，相关金融法律制度逐步完善，银行业会计准则不断改进并与国际接轨，信息披露质量和透明度提高。当然，这些外部环境还有许多不完善的地方，但是存款保险制度不可能在所有改革都做完了之后才建立。外部环境和存款保险制度建立是相辅相成的，如果
只是等待某一方面改革都完成之后，再建立存款保险制度，不仅时间上不可行，在这个过程当中还会滋生更多的道德风险。实际上，金融体制改革是一个逐步深化的过程，不可能说到了某个时点改革就完成了，在不同的阶段需要有不同的措施与之相对应，真的一切都完善了，那么存款保险制度反而没有存在的必要了。
建立存款保险制度的最大作用，就是对存款类金融机构多了一道约束――市场约束。市场约束主体包括债权人、存款人和同业机构。在存款保险制度建立后，如果银行倒闭了、关闭了、破产了，这些银行的债权、超出限额的存款以及同业存款是不受存款保险保护的，所以实施存款保险制度将明显增加市场的监督和约束。
目前，我国存款保险制度还处于设计深化和论证的过程中，没有形成最终定论。但从社会各界达成的初步共识来看，基本的制度框架大致有以下几个特征：
第一，强制存款保险。所谓实行强制性存款保险，也就是说，所有吸收存款的金融机构都要参加这个计划，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等。
第二，存款保险机构的性质和职能。存款保险机构应具有一定行政管理职能，以增强存款保险机构的权威性，提高运作效率。存款保险机构负责存款保险基金的征收、赔付和运用，对投保金融机构缴纳保费和损失情况进行检查，并应参加问题金融机构的撤销、破产清算工作等。
第三，基金来源。存款保险基金主要来源于投保金融机构缴纳的存款保险费。从投保金融机构清算财产中的受偿所得也归于存款保险基金。
第四，最高赔付限额。如果将最高赔付限额定为10万元，这一数值为中国2004年人均GDP的9．5倍(2005年预计下降到8．7倍左右)。
第五，差别费率。根据存款类金融机构的不同类别，采取差别保险费率。
彭兴韵：存款保险制度在中国的作用，要放在中国金融改革和未来金融发展大的制度改革和转轨的背景下来认识。
存款保险制度在一些国家的成功经验表明了其确实是一项比较好的制度安排。但是存款保险在中国是否也一定能够发挥其良好的效果?也就是说施行这个制度所依赖的环境是什么?需要我们做更进一步的认识。存款保险制度在中国的作用，要放在中国金融改革和未来金融发展大的制度改革和转轨的背景下来认识。改革的背景至少有两个方面，一是金融机构改革本身，二是中央银行宏观调控机制的改革。
美国的存款保险是在1929年到1933年金融危机之后建立起来的，其初衷就是希望通过存款保险的制度安排把一家金融机构倒闭、破产所产生的连锁反应隔绝开来，一家金融机构倒闭不会导致整个银行体系的危机。从这个角度来讲，存款保险制度在当时的美国确实起到了非常大的作用。那么中国的情况是什么样的呢?首先中国国内银行的财务状况还不是很稳定，特别是农村信用社改革面临的问题还比较多，这种情况下，推出的存款保险对维护金融体系的稳定到底能够发挥多大的作用，还是一个需要认真考虑的问题。其次，推出存款保险需要一个前提，即在所有的金融机构财务状况都很健全的情况下，有一家金融机构出现倒闭、破产，运用其它金融机构的保费来对其进行救助，在这种情况下，存款保险的实施能有效发挥金融稳定的作用，就中国目前的情况而言，还不具备这样的环境。再次，存款保险制度的实施跟是否具有完备的金融机构退出机制密不可分，目前在我国实施存款保险与我国尚不完善的金融机构退出机制之间还存在矛盾。最后，要推出存款保险制度，就需要完善中央银行财政管理机制。此前中央银行作为最后的贷款人是在金融机构出现问题的时候再来解决问题，而存款保险制度的建立就需要把事后的救助和事先的稳定监管结合起来。
刘超：推行存款保险制度等不了万事具备的时机。
如果说存款保险制度需要等到时机成熟了才能推出，那么对时机是否成熟的界定就存在难题。是否要推出存款保险制度关键看是否有这方面的需求，目前我们的金融改革实践已经提出了这方面的需求，即构建包括存款保险制度在内的全面的金融安全网。存款保险制度主要有三个难以解决的问题：逆向选择、道德风险和问题。由于目前我们拟采取强制参保的制度设计，因此逆向选择问题已基本解决。当前我国政府实际上实行对存款的隐形全额担保，这种条件下银行机构的道德风险和显性存款保险条件下产生的道德风险相比可能更严重。因此，将实际的隐性全额担保改为显性存款保险，在目前情况下反而有助于降低存款机构的道德风险。
推出存款保险制度的主要意义在于建立金融机构，尤其是存款机构的退出机制。目前我国的金融体系由于缺乏相应的退出机制，导致金融机构整体效率低下。有了存款保险制度之后，各方面的职责和损失将分得很清楚，银行付多少，国家付多少，存款人损失多少，在清晰的框架下破产变得相对容易了。有人认为，存款保险制度增加了银行的道德风险，实际上却恰恰相反，在存在隐性担保的情况下，银行缺乏相应的约束，道德风险产生的几率非常大。真正建立存款保险制度之后，由于银行考虑到破产可能存在，就会加强自律，反而会降低道德风险。大家普遍关心的推行存款保险的成本收益问题也可以从这个角度理解，在目前的情况下，完全隐性担保成本太高，一家地区性的小商业银行都可以要求央行救助，而政府从维护稳定出发，通常也会实施救助。这种情况下，如果国家的宏观经济出现滑坡导致大量银行机构出现流动性不足，那么，央行或者说全社会所付出的成本将会更高了。反观，实行存款保险制度其成本就能够得到很好的控制。因此比较而言，隐形担保成本将大大高于推行存款保险的成本。