基于法治化视角下气象行政约谈机制的完善

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【摘 要】 气象行政执法是法律授权气象主管机构的法定职责，气象行政约谈的法治化完善有利于提高气象依法行政水平和推进智慧气象建设。本文基于法治化视角，首先分析各界对行政约谈的相对认识，进而界定行政s谈的概念，并明确了其性质和分类；其次总结行政约谈在气象行政执法中的现状及存在的问题；最后从规范制定、实施主体、约谈程序及救济途径角度提出完善气象行政约谈机制的建议。

【关键词】 气象 行政管理 行政执法 行政约谈 法治化

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】B

法治社会要求调整公权力和私权利之间的关系，形成良性互动的和谐局面。长期的执法实践已然证明，随着互联网和大数据的快速发展，固有的单向度硬性执法思维难以妥善处理现实社会中各类冲突。由此，行政约谈作为一种新型柔性执法方式被税收、环保、工商、卫生、质监、国土等部门运用到社会管理的各个领域。

气象行政管理是《中华人民共和国气象法》授权气象部门的法定职权，管理对象包括人工影响天气、气象设施和气象探测环境保护、雷电灾害防御、施放系留气球管理、气象预报与传播、气象信息服务单位管理等事项。为了缓解资源稀缺和管理面广的矛盾，气象部门已探索运用行政约谈机制。然而，在推进依法行政和建设服务型政府的背景下，气象行政约谈法治化研究势在必行。

本文首先对行政约谈机制概念进行理论界定，并对其法律性质进行明确，随后分析行政约谈在气象管理实践中的现状和问题，最后从法治化的视角完善气象行政约谈机制，以期加深对行政约谈的认识和运用，对未来气象行政法治建设有所裨益。

一、行政约谈的界定

1. 行政约谈的概念

行政约谈制度作为一种新颖的、灵活的行政管理手段，兴起于税收征管领域[1]，随后因其在社会管理中表现出的优势使其适用范围不断扩大。由于发展时间有限且理论层面研究不足，导致学界对行政约谈的概念还存在不同的观点。有的认为应将其定义为“行政机关对市场的干预”，有的则将其定义为“类行政指导”，两者均忽视了行政约谈的某些特征[2]。

梳理学者们对行政约谈的定义，相同的观点是将行政约谈的主体界定为行政机关，将行政约谈对象限定为行政相对人，目的是预防和纠正违法行为以保护相对人的权益。综合各界学者对行政约谈的定义，笔者比较认同：行政约谈是指行政机关在行政管理中对行政相对人可能存在违法隐患或已发生轻微违法行为时，通过调查了解、约请谈话、讲解法律、说服教导、提出警示等方式，对相对人实现事前预防或事后纠正等行政目的的非强制行政手段。

2. 行政约谈的性质

行政约谈作为一种柔性执法方式，其性质既符合柔性执法的共性特征，也具有自身独特性质。首先，行政约谈具有调查、协商的作用，但并不仅局限于此。行政机关并不是“为了谈而约”，更是为了解行政相对人的想法、立场，进而开展警示教育、提出建议等，所以行政约谈更具有工具主义价值。另外，否定行政约谈独立价值不利于行政相对人获得合理的法律救济。其次，行政约谈的主体发起约谈邀请是为了预防违法行为发生或纠正轻微的违法行为，并非施加相对人义务，不会产生、变更、消灭行政法律关系，也并没有强制措施促使相对人执行相关事项，所以行政约谈属于行政事实行为。最后，行政契约虽然与行政指导有相似之处，但在性质上依然无法兼容。一是行政约谈的功能突破了行政指导利益诱导的特性；二是行政约谈记录所载事项对行政相对人具有一定的约束力。

3. 行政约谈的分类

从行政约谈实际工作情况出发，按照启动约谈行为的主体性质不同，可以将行政约谈大致分为安全生产约谈、税务约谈、环境保护约谈等。根据被约谈的对象的数量不同，可以将行政约谈分为个别约谈和集体约谈。根据实施行政约谈的时段不同，可以将其分为事前预防约谈和事后纠正约谈。根据行政约谈发挥的功能以及权力因素强弱不同，将行政约谈分为决策参谋型、纠纷协调型、违法预警型、执法和解型、督办处罚型等五种类型。

二、气象行政约谈的现状和问题

1. 气象行政约谈现状

在气象行政约谈实践中，逐渐创制了格式固定的法律文书。如《气象行政约谈通知书》《气象行政约谈笔录》等。在气象行业管理上，气象部门探索将行政约谈机制应用到不同领域。如根据不同系留气球施放单位违法次数，约谈违反相关规定两次的放球单位；个别约谈招标条件不符合法律规定的防雷装置使用人；集体约谈行政区域内气象信息服务单位；约谈因建设项目破坏气象探测环境企业。

气象行政约谈的实施，是顺应时展的产物，它与气象强制性执法方式相互弥补，在公共治理方面势必发挥巨大作用。一方面，相对人了解了国家相关的法律规定，避免在不知情的情况下做出违法行为而面临行政处罚的风险；相对人通过约谈可以获得气象主管机构的帮助和引导，及时纠正不合理行为；对于已轻微违法的单位，可以在行政处罚做出前向气象主管机构进行说明和解释。另一方面，气象行政执法更容易获得相对人认可和配合，降低了行政管理成本、补充了硬性执法的失灵、强化了气象行业的自治，开辟了气象行政执法新规制，有利于促进气象法治目标全面实现。

2. 气象行政约谈存在的问题

约谈制度不健全。完善的制度体系是确保行政约谈长久发挥实效的重要保障手段，也是规范和保护执法人员的有效途径。气象行政约谈作为一种正在探索的新型行政行为，不仅没有部门规章或地方性法规作为实施依据，甚至没有规范性文件，关于其规定多以部门内部文件或工作措施形式出现。所以，气象行政约谈的全局性、系统性、规范性的制度严重缺乏。

约谈对象限制过严。气象主管机构发出的约谈通知中均明确规定约谈对象为企业法定代表人，且应准时参加约谈。法定代表人确因特殊情况无法参加约谈的，需向气象主管机构提出申请并经同意后方可持法定代表人授权书参加约谈。如此过于严格的要求，在实践中执行起来难免会遇到较大阻力，其实对于企业的某些具体问题，相关的具体负责人参加约谈的效果会更好。

约谈程序过于简单。从气象行政约谈实施情况看，约谈的大致程序是“约谈通知―双方谈话―履行义务”。在约谈通知阶段，启釉继妇龆ǖ闹魈寰是气象主管机构，在什么条件下启动并不明确，提前几日送达《约谈通知书》也不尽相同。在谈话过程中，约谈内容多以法律法规宣传、违法事实询问形式呈现，使得约谈类似于调查询问。在约谈后，双方如何履行义务以及未按承诺履行的法律后果等问题都没有明确。

监督和救济途径不完善。行政约谈多以规定被约谈行政相对人义务以及告知违法后果为主要内容，一定程度上增强了约谈制度的潜在威慑力，提高了约谈制度的实施效果。但是对于实施约谈单位是否合理应用裁量权的监督变得脆弱，这种缺失监督的约谈或者被异化为行政命令，或是导致行政机关不作为。此外，执法人员在约谈中出现行为过错直接或间接损害相对人的权利该如何救济，这些规制的缺失助长了约谈实践运用和执法人员行为的任意性。

三、气象行政约谈的法治化

1. 规范制定的法治化

一项制度的法律依据反映了该制度的规范化程度和法治化水平[3]，气象行政约谈可以从两方面入手开展法律制度体系建设工作。一方面要统一认识，行政约谈体现预防性、服务性和合作性等现代行政特征，其基本理念是人权保障。所以，主管机构不应强迫相对人参加约谈或接受约谈结果等，必须克服利用行政约谈的柔性外衣迂回施行强制性行政行为。另一方面，全面整理有关行政约谈的规范性文件和相关材料，尽快以部门规章形式对适用范围、主体、客体、权限、程序等基本内容进行统一规范。

2. 实施主体的法治化

气象行政约谈实施主体应由气象主管机构承担，但考虑行政约谈并非强制性行政行为，主体权限可放宽为主管机构授权的内设机构或直属单位，除此之外的任何组织不得实施气象行政约谈。对于涉嫌问题范围广且情形严重的，应由气象主管机构主要负责人批准方可启动；对于情形需要启动行政约谈的，可由分管领导批准。此外，气象行政约谈事项的设定应当在气象主管机构权力清单范围内，清单之外不得设置约谈事项，否则可视为无效的行政行为。

3. 约谈程序的法治化

气象行政约谈分为启动阶段、实施阶段和处理阶段。其中约谈启动阶段，主管机构应以书面形式通知约谈对象，并给予至少5日的准备时间。通知书中应包括约谈主题、时间、地点、参与人员等，并且应告知相对人有权拒绝参加约谈的权力。在约谈实施阶段，约谈方应至少有两人组成并主动出示工作证明，双方应就被约谈方的相关问题进行充分沟通并研究对策，主管机构应赋予相对人随时终止约谈的权力。在约谈后的处理阶段，约谈记录应经双方确认签字后存档，并建立约谈回查机制，促进问题的整改，保证约谈结果得到及时落实。

4. 救济途径的法治化

国家公权力为实现对私权利的有效保护，设置了事前预防、事中控制和事后救济等方式，其中事后救济作为最后的补救措施显得尤为重要。气象行政约谈符合现代行政约谈行为的全部性质，救济途径的完善是气象约谈法治化进程中重要的一环。当主管机构有违平等、信赖等基本原则时，法律应赋予相对人请求停止行政约谈行为的权利。虽然行政约谈并非强制性行政行为，但是在由于主管机构的不恰当约谈导致相对人合法权益遭受损失的情况下，相对人应有权从主管机构获得相应的行政赔偿。

参考文献：

[1] 杨锋.行政约谈在工商行政管理中的运用和完善[J].法制建设，2013，（6）：63- 66.

[2] 贾燕飞.我国行政约谈制度及其规范化构建[J].哈尔滨市委党校学报，2015，（5）：73- 78.

[3] 李庆.行政约谈制度的法治化[J].中央社会主义学院学报，2012，（1）：78- 81.