农民工培训有效供给的制度建设
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摘 要 制度是农民工培训的关键性资源。从制度结构的视角看，农民工培训的有效供给应重点抓好“核心制度”和“配套制度”建设。“核心制度”主要包括农民工培训的管理制度、职业资格制度、经费投入制度和督导检查制度；而“配套制度”的重点则是农民工的户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。
关键词 农民工培训；制度建设；制度结构；制度安排
中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0076-05
“十一五”以来，在国家政策的强力推行下，我国农民工培训工作取得了巨大进展。尽管如此，农民工培训“无效供给”的问题依然十分突出[1]。如何实现农民工培训的有效供给，让好政策取得好效果，已成为当前农民工培训工作中的焦点问题。制度是一切社会行动的关键资源，因此，农民工培训的有效供给应着眼于制度建设。
一、制度结构理论概述
制度通常被视为“行为规则”，可以被区分为制度安排和制度结构。“制度安排是指管束特定行为模型和关系的一套行为准则”[2]，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暂时性的，也可能是长期的；制度结构也称“制度构成”，是指一定区域内所有制度安排耦合而成的制度系统。
制度的基本功能在于外部性内部化，外部性内部化的程度决定制度效率的高低。任何一项制度安排，可能是有效率的，也可能是无效率的。但制度是一种结构性的存在，一项制度安排是否有效，不仅取决于该项制度安排本身的科学性、合理性，还取决于其与制度结构中其他制度安排的融合程度。因为，任何一项制度安排都必然联结着其他制度安排，内在地“嵌入”共同的制度结构之中。从这层意义上讲，任何制度安排都是一个函数，任何一项制度安排的变迁，都可能引致其他制度安排乃至整个制度结构效率的变迁。
由于各项制度安排的引致结果并不完全相同，“其中必有一项或一组制度安排引致的结果最为重要，称之为核心制度安排（简称为核心制度）”[3]，其他引致作用相对较弱的制度安排，称之为“配套制度安排”（简称为“配套制度”）。换言之，一个具体、复杂的制度结构，可以逻辑地划分为两个重要性程度不同的制度子系统：“核心制度”与“配套制度”。
从以上分析可以看出，制度是一种结构性存在，制度建设应从整体论、系统论出发，既要加强核心制度建设，也要关注配套制度建设，以不断优化制度的整体结构；同一制度结构内部的具体制度安排之间具有关联性，因此，制度建设应注重各项具体制度安排的同步变革；由于一些制度变革需要较长时间且变迁成本巨大，如果在一个较短时段内难以对各项制度安排进行同步变革，则应重视“多米诺骨牌”的战略效应，首先对那些在制度结构中起关键作用的制度安排和处于基础地位的“核心制度”进行变革，以实现制度结构整体优化的阶段性目标。但这种阶段性目标是暂时性的，还需要通过长期、持续的制度变革，最终实现制度结构的整体优化与效率最佳。
从制度结构出发，农民工培训有效供给的制度建设，应涵盖农民工培训的“核心制度”和“配套制度”，而它们又分别包含一系列关联性的制度安排。尽管这些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文仅论及一些较为重要的正式制度。
（一）农民工培训有效供给的“核心制度”建设
农民工培训有效供给的“核心制度”可以被理解为保障农民工培训活动实际开展，并直接影响培训效率的一组制度安排。其主要包括农民工培训的管理制度、经费投入制度、职业资格认证制度和督导检查制度。
1.建立农民工培训的归口管理制度
2003年9月，农业部、劳动和社会保障部等六部委联合出台了《2003—2010年全国农民工培训规划》，对农民工培训种类和规模提出了具体的指标要求，培训任务十分艰巨。为此，国家有关部委与地方政府及其职能部门，都积极开展或主动参与了农民工培训工作。目前，我国农民工培训形式多样、种类繁多，培训规模巨大。但是，在农民工培训规模不断扩大的同时，也日益暴露出管理上的困难和混乱，其典型表现为：一是农民工培训工作的多头管理。从中央政府部门开始，就有很多部门参与农民工培训管理，如农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部、教育部，等等[4]。与之相对应，地方对农民工培训也呈现出“多头管理”的局面。在同一层级，互不隶属的政府职能部门按照各自权限，分别对农民工培训实施了“条块分割”式的“平行管理”。这种“多头管理”导致农民工培训工作“人人可以管，事事无人管”的混乱局面。二是农民工培训经费和培训主体的剥离。农民工培训的实施主体主要有企业、培训机构、职业院校等，一般情况下，培训经费通常与培训项目捆绑在一起，由政府相关职能部门掌管导致了“有经费的不搞培训，搞培训的没经费”的局面。培训机构能争取到多少培训经费，在很大程度上取决于与政府的亲疏关系和单位负责人的“公关能力”，这导致了培训经费的不合理分配和低效率使用。
要彻底根治这种管理乱象，就必须建立农民工培训的“归口管理”制度，其主要内容包括：一是设立国家、省、市（地）、县四个层级的管理机构，对农民工培训工作进行整体规划和区域协调（包括区际间协调和区域内协调）；二是规定区域培训项目管理办法，把不同来源的培训项目统一纳入“区域农民工培训项目目录”，进行集中管理；三是对农民工培训机构，不论其办学性质（公办的、民办的或公私合办的）和办学形式，归口管理部门均需对其办学资格和办学行为进行审查、监督和指导；四是在整合区域培训项目的基础上，按照培训任务的大小和培训成本的高低，合理配置农民工培训经费，克服目前培训经费的分配弊端，提高整体使用效益。
2.健全农民工培训的经费投入制度
经费不足一直是制约农民工培训有效供给的重要因素。例如，目前在农民工培训中，单就培训机构的支出成本，焊工、车工培训人均最少需2000元以上，而政府实际给予的培训补助约为600元；厨师培训最少需3个月，人均培训费用保守估计在1300元以上，而政府实际给予的培训经费补助约为500~700元[5]。如果计入培训期间的生活开支，以及因参加培训所付出的机会成本，农民工的培训成本则更高，培训经费的实际缺口也更大。尽管近年来中央和地方财政每年投入农民工培训经费的总量不小，但与巨大的农民工培训规模和培训实际支出相比，依旧显得捉襟见肘。面对培训经费不足，不少培训机构采取了“偷工减料”的方法，即不顾农民工培训的个人需要和市场需求，只向农民工提供一些技术含量低、成本小的职业培训，如，家政、缝纫工、电脑操作、保安、服务员等，导致了培训的严重供需失衡。综合考虑农民工培训的准公共产品性质，以及农民工的“积贫积弱”特点，国家应建立以政府为主体，企业、社会和农民工个人共同分担的农民工培训经费投入制度。其主要内容包括：政府（包括中央和地方各级政府）、企业和农民工个人，对培训经费的投入责任和分担比例；具体培训项目经费的预算与分解办法；培训经费拨付与结算的原则、程序与方法；鼓励社会捐资农民工培训的优惠措施及资金管理办法；企业提取、管理和使用农民工培训经费的具体规定；企业参与农民工培训的补偿和奖励措施等。