金融危急防范的法律制度研究
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【论文摘要】法律制度是金融稳定的基础设施,也是金融危机防范的制度化保障,在防范金融危机中具有重要的地位和作用。在分析比较英、美、韩等国家以及巴塞尔协议中的金融危机防范法律制度的基础上.可以看出.我国目前防范和化解金融危机的金融法律制度框架虽已初步建立,但有关法律规定还过于原则、零散,尚不够完善。我国应建立健全以《金融稳定法》为龙头,涵盖金融监管法律制度、金融危机救助和处置法律制度以及金融生态法律制度的法律体系,为金融危机防范提供良好的法治环境
一、问题的提出:法律制度在防范金融危机中的地位
金融危机爆发的原因有经济体制、政治因素等方面的影响,但是从近些年来发生金融危机的国家和地区来看,法制的不健全和不完善是发生金融危机的重要原因之一。制度经济学证明,完善有效的制度,尤其是法律制度,在防范和化解金融危机方面起到了不可替代的作用。金融业天生是一个高风险的行业,金融风险可以说是其存在和发展的常态①金融法律制度的主旨并不是要消灭所有的金融风险.而是要将金融风险控制在金融监督管理者可容忍的范围和金融机构可承受的区间内HI。正是在这个意义上讲,加强法律制度建设是防范和化解金融危机的必由之路。一法律是市场主体资格健全和行为规范化的保障健全的金融市场必须有合格的市场主体。而合格的市场主体本身又包含了主体资格健全和行为规范化两层含义。一方面,法律明文规定金融市场主体的准入条件和标准,从而杜绝不健全主体及非法进入者对市场秩序的冲击,避免金融风险的制造者。另一方面,法律的规制、引导、教育等作用可以有效克服主体行为的自发盲目性,成为自觉遵守市场“游戏规则”的理性“经济人”.依法规避金融风险
(二)法律是金融交易信用的保护器
金融主体间的交易,普遍以契约交易方式完成。契约自身的平等、诚信、等价有偿等特点可以担当维护交易安全、分担交易风险的重担。而作为法律制度重要组成部分的契约制度,不仅能使合格交易得到确认,而且还能以法律强制力切实保障契约的履行.有效避免信用危机形成和诱发金融危机。
(三)法律是金融稳定的基础设施和金融危机防范的制度化保障
按照世界银行(2001)的界定,法律制度是“金融基础设施”的重要组成部分,是决定金融运行质量和金融安全的重要因素。从某种意义上讲,金融法律制度的完善是一个国家或地区金融稳定发展的基础.是最基本的层面。金融业的运行与发展都是在该基础层面上的技术性活动。法律制度基础越牢固、完善,建筑在此层面上的金融活动就越稳定.发生金融危机的可能性就越小,即使发生危机.法律制度也能够有效地把损害降到最低②。由此可见,健全的法律制度是防范和化解金融危机必要的有效手段
二、他山之石:国际金融危机防范法律制度的分析
(一)发达国家的金融危机防范法律制度
1.美国。经历1929-1933年金融危机之后.美国为有效地预防金融危机的发生,建立了一系列的法律制度。(1)建立健全有关金融法律体系,完善金融危机预防法律制度.维护银行业的适度竞争。防范金融风险的积累和金融危机的爆发。(2)建立存款保险制度,恢复存款人市场信心,保障存款人利益,有效。控制了金融危机的爆发。(3)建立合理的伞型监管体制和金融稳定分工协调机制,在促进自由竞争、防范金融危机方面成效明显。(4)颁布《金融服务现代化法》,实现从分业经营到混业竞争,加强金融服务业的竞争,提高其效率和抵御风险能力。
2.英国。(1)立法建立良好的金融稳定协调机制,在维护金融稳定、处理有问题金融机构、预防金融危机发生中发挥了重要的作用。(2)2ooo年颁布《英国金融服务法》成立金融服务局(FSA),创新金融监管模式,以跨行业单一监管取代分业多元监管,确保金融业具有竞争力,确保信息公开,在防范金融危机方面效果显着。
3.其他欧洲国家的做法。1987年底巴塞尔协议公布后,法国制定新的监管条例,通过立法手段促使银行,尤其是国营银行提高资本充足比率.通过充实资本来预防银行支付危机的发生。意大利则效仿法国,采取了一系列增加国营银行资本力量的法律措施。欧洲各国通过鼓励提高资本充足率.为银行稳健发展奠定良好的基础。这一切都有助于银行风险的进一步降低,加强了对风险的控制能力,在危机预防方面起到了重要作用。
4.日本。在经历了20世纪90年代的金融危机之后,日本加强了金融危机防范的法律制度:修改《日本银行法》,提高El本银行的独立性。(2)设立金融监督厅,使政策制订和执行分离,强化维护金融安全的监督体系。(3)取消分业经营制度,但同时保持着强有力的金融监管。(41完善信息披露法律制度,提高金融机构的经营透明度。(5)完善相关法律制度,设立专门的不良债权回收机构.化解金融危机。(6)完善存款保险制度,对维护公众信心起到了至关重要的作用。
(二)以韩国为代表的发展中国家金融危机防范的法律制度
韩国接受1997年金融危机的教训,采取了一系列措施来维护金融稳定,防止危机重现。(1)在加强韩国(中央)银行独立性的同时.先后成立了金融监督委员会(FSC)和金融监督院(FSS),实施集中统一监管体制。(2)修改《韩国银行法》、《存款人保险法》等法律制度,实行金融结构调整。(3)充分发挥韩国资产管理公司fKAMCO)重要功能.提供金融机构重组所需资金支持。(4)建立良好的会计制度,完善了信息披露制度、信用评估体系以及金融机构市场退出体系,为韩国金融危机防范奠定了良好的制度基础。
墨西哥金融危机发生以后.在国内融资方面。拉美一些国家不断完善和补充有关直接融资、债券和股票市场方面的法律制度,其目的是运用法律手段为本国经济的增长提供稳定和可靠的发展基金,改变过去主要依靠外资,特别是短期资本支撑经济的局面。其他新兴市场国家尤其是发生过金融危机的马来西亚、泰国、巴西、阿根廷等国在预防金融危机方面也采取了类似的措施,加强了对金融危机法律防范制度的建设。
(三)新巴塞尔协议中防范金融危机的有关规定
新的巴塞尔协议的核心内容一是更新了最低资本要求,将市场风险和操作风险也纳人了风险资产的计算范畴.从而更能反映银行资产所面临的真实风险状况。二是从外部监管的角度督促银行保持资本充足性要求和完善内控机制,防止将来可能产生的危机因素。三是引入市场约束规则,建立银行强制披露信息制度,迫使银行有效配置资金,保持金融体系的安全性与稳健性。四是强调对银行业进行全方位的风险监控,将建立银行业监管的有效系统作为实现有效监管的重要前提,并注重建立银行自身的风险防范约束机制。
(四)各国金融危机防范法律制度以及巴塞尔协议有关规定的启示
1.运用法律手段防范金融风险.建立金融稳定法律体系,用立法推动金融改革。各国金融实践证明:没有法律规范,不依法进行强有力的金融监管.就不会有良好的金融秩序和金融安全。
2.建立金融危机防范和协调法律机制,制定中央银行与其他监管部门金融稳定协调机制,整合监管力量.合力应对金融危机。
3.建立存款保险制度,保护存款人利益和维护金融秩序的稳定,阻断金融风险的传播。
4.实行功能监管,加强对金融控股公司监管,改革完善银行、证券、保险业等金融监管法律制度,防范金融危机的发生。.
5.强化信息披露制度,加强市场纪律的约束.要求金融机构披露真实可靠的信息。预防金融危机发生。
6.优化金融生态环境,加快社会信用体系建设,维护金融市场秩序。,
三、风险与挑战:我国金融危机防范法律制度的现状和存在问题
目前,我国以《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》为核心的金融稳定法律制度已初步建立.防范金融危机的立法建设不断加强。但是,现行法律关于维护金融稳定、防范金融危机的规定过于原则、零散,还没有形成一套完整的防范化解金融危机的法律体系。具体表现为以下几方面问题:
1.缺乏统一完整的金融稳定法律体系。《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》关于防范金融危机、维护金融稳定的规定比较笼统.金融监督管理协调机制操作规范亟待完善和细化。主要法律规定的缺失,导致金融危机的防范缺乏完善的制度性安排。
2.金融监管法律制度存在缺位和错位。一是从机构监管到功能监管的转变不充分,制度尚需完善,既存在监管职能重叠、过度监管、阻碍金融创新的问题,也存在监管不足,形成真空,造成放任金融风险的可能。二是跨市场跨行业监管法律制度缺失,一些潜在风险缺乏有效控制。三是现行监管法律制度过于强调监管机关法定权威的运用.疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用,无法有效发挥其引导风险内控制度的功能。
3.金融危机应急与救助法律制度缺失。主要表现在:一是最后贷款人制度存在拯救标准不明确、救助工具单一、缺乏清晰配套措施等缺陷。二是对危机银行接管与并购制度很不完善,使银行接管、并购缺乏法律规制。三是没有形成国际金融风险防范的法律机制,不能适应金融服务市场国际化和金融业竞争加剧的需要,无法抵御跨国传导的金融危机。四是缺乏存款保险制度,易引起公众恐慌,出现存款挤兑。
4.征信管理法律制度缺失。在我国,信用风险仍然是金融业面临的最主要风险。目前我国征信管理法律欠缺,对信用风险缺乏法律约束,另外,对金融诈骗和违反金融管理秩序犯罪惩罚的法律制度也存在缺陷,使金融诈骗行为的违法成本过低,导致风险最终转嫁给金融机构。
5.金融机构和企业市场退出的法律制度不完善。一方面,企业破产法律制度建设严重滞后,难以充分维护金融机构债权人合法权益,一定程度上致使金融机构不良资产大量滋生和积累,无法满足金融机构防范风险的需求。另一方面,金融机构破产法律制度严重缺失,不利于化解金融风险。目前,我国对金融机构市场退出缺乏统一完整的法律规定,一些有问题金融机构无法按照市场原则实现稳定退出,进行及早处置,使风险控制缺乏法律框架下的约束,容易导致金融风险积聚,影响整个金融系统的稳定。
四、未来展望:对我国金融危机防范法律制度的建议
完善金融危机防范的制度建设,重点要加强金融立法工作,建立健全各项法度。我国应建立以《金融稳定法》为龙头,以金融监管法律制度、金融生态环境法律制度、金融危机救助和处置法律制度等为辅助的金融危机防范法律制度体系。
(一)健全完善法律体系,为金融危机防范提供良好法治环境尽快制定《金融稳定法》,作为维护金融稳定、防范和化解金融危机的母法。借鉴其他国家良好的立法例,提高立法技术,修改《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融基本法。既要鼓励金融创新.又要加强对金融危机的防控。对现行金融危机防范法律进行修改、清理和整合,使之与WTO协议和附件等国际惯例接轨,防范国际性金融危机的入侵。
(二)完善金融监管法律制度,依法规制行政权力一是实现机构监管向功能性监管的转变.通过立法减少公权力对金融市场的违法和不当干预:二是建立完善金融稳定和金融监管协调合作机制;三是制定《金融控股公司法》,防范跨行业跨市场金融危机;四是完善行业协会立法,发挥自律监管作用;五是建立跨国性金融危机的“防火墙”制度。
(三)建立健全金融危机救助和处置法律制度一是建立完善金融危机预警制度,强化信息披露法律制度;二是制定金融危机应急处置法,明确危机应对、处置和救助法律程序;三是加快《存款保险条例》制定步伐,构建适合我国国情的存款保险制度,健全金融安全网:四是制定金融机构破产法和并购法,把金融机构市场退出纳入法制轨道:五是建立投资者补偿机制,促进投资者风险意识的形成。
(四)健全有关金融生态环境的法律制度.为金融生态发展营造良好的法律环境以加强征信管理立法为中心,建立健全金融生态法律制度建设,尽快出台《征信管理法》,修改《刑法》关于金融犯罪的有关规定,加大对不守信用者的惩治力度,防范和化解信用风险,使金融债权安全受到法律保障。完善金融机构的公司治理结构,加强内控制度建设,消减金融风险产生的内因。通过立法鼓励发展直接资本市场,分散金融风险点。