英法等国非营利农业组织财务管理的主要做法及启示
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英国、瑞典的非营利农业组织主要有两种类型,一种类型是由国家财政供应的,如瑞典农业部的机构;另一种类型是市场化运作的,如英国农技推广咨询服务中心。其中财政供应的非营利组织承担实现政府职能的公益事业,在财务管理上与政府部门相同。英国、瑞典两国农业部门在经费管理上,主要采取三种形式:预算管理、项目管理和管理。
1 严密的预算管理
英国、瑞典的预算管理程序和我国相似,主要包括预算编制、预算执行和决算等。两国都采取“重预算轻决算”的预算管理方式,因而在编制预算、执行预算方面比我国更严密,主要有如下几个特点:
(1)零基预算。不同于我国编制预算参考上年度基数的做法,而是根据本年度的实际需要编制。
(2)项目预算。英国和瑞典都按项目编制预算。一般都是由国会提出各行业发展前景、发展策略和发展目标,然后由政府各部门提出实现这一目标的具体项目任务。简单地说,国会要求各部门完成的任务就是编制预算的内容。进入90年代以来,英国农业部已逐步把基础性、战略性研究、食品安全、农业环境、农业可持续发展和动植物保护等作为本部门的重点项目;瑞典农业部也把环保和园艺作为本部门的主要任务,这些项目也就成为这一时期两国农业部编制预算的主要内容。
(3)部门预算。各部门分别编制预算,每年11月报国会表决审批。
(4)滚动预算。每年都要滚动编制今后三年的预算。
(5)法定预算。农业部的预算先经部常务秘书审阅,再经部长审定。国家预算需经国家最高权力机关———国会审议批准。已批准的预算作为法定预算,必须严格执行,不得随意增加项目或调整项目支出等。
2 科学的项目管理
英国和瑞典农业部对所有的经费都实行项目管理。即通过项目承担单位,将资金落实到项目上并完成项目。在英国,农业部将项目分为竞争性项目和非竞争性项目,由各非营利组织提出项目申请或进行项目竞争。对于竞争性项目,农业部确定项目内容后,通过机构向社会进行项目招标。各单位对竞争性项目投标时,所申请的项目经费一般包括项目直接费用、项目管理费(一般为直接费用的30%)和必要的项目收益(一般为直接费用的15%),管理费和收益一般用来支付单位管理人员的工资和其他公用支出。然后,机构组织有关专家形成一个或多个评审委员会,对项目进行评审,通过后才能进入项目实施阶段。对于非竞争性项目也须进行评审,然后由政府指定单位实施。在项目管理上,两国也有一些共同的做法,如根据项目时间长短分别设立短期项目、长期项目和滚动项目。两国在项目经费上都要求各单位不允许超支,更不允许挪用,如有结余,由出资者决定结余的用途。
3 规范的管理
管理是西方普遍采用的一种项目管理方式,英国和瑞典也都对项目实行管理。在英国,先由农业部与机构签订合同,机构负责组织招标、评审。机构是自收自支的非营利组织,有自己的业务和财务目标。在瑞典,机构专门代政府部门管理项目和经费,签订合同,监督、检查项目等,实际承担了政府职能,相应的机构所需经费也由财政供应。
英国、瑞典两国市场化运作的非营利组织在改革过程中,经历了从申请项目到竞争项目,从依靠政府到面向市场,从事业性到企业性、竞争性的三个根本性的转变。
1 从申请项目到竞争项目的转变。80年代以来,英国对非营利组织进行了私有化、市场化改革,政府与市场之间关系逐步得到重新界定。农业部根据本部门的重点工作,提出项目要求,希望用最少的钱取得最好的成果,竞争机制顺理成章地引入到项目经费安排上。原来完全由政府安排的项目,现在必须通过竞争取得。如英国的纽卡斯尔大学,1997年至1998年度全学校总收入1. 56亿英镑,其中5800万英镑是经英格兰资金委员会的评审竞争得到的,占总收入的37%。申请政府项目须严格按政府规定的管理制度办理。
2 从依靠政府到面向市场的转变。过去,英国、瑞典的非营利组织的经费主要是从政府取得,经费管理的重点也是政府资金;改革后,市场化运作的非营利组织的主要资金来源和经费管理重点是为社会服务取得的收入。如英国农技推广咨询服务中心,是一家以科研为基础,面向广大农场主的技术咨询服务机构,其分支机构遍布整个英伦三岛,1997年实现了私有化。改革前的1982年,其收入的80%来自于政府的项目资助,到1992年政府项目资金的比例下降到50%,1997年这一比例已下降到40%。同时还在提高服务质量上下功夫,服务内容以市场为导向,紧跟农民的需要。相比之下,目前我国的事业单位“等、靠、要”思想仍很严重,对进入市场缺乏主动性、积极性,缺乏应变能力,而且在职能上大多具有较强的行政特性,这些无疑将成为事业单位改革的难点。
3 从事业性到企业性的转变。改革前,非营利组织的经费核算主要是政府安排的项目资金的收付核算。改革后,不管是从政府竞争到的项目还是从市场取得的收入,都必须加强成本核算,以较少的投入,获得较多的收益。目前非营利组织的成本核算贯穿于事业、开展业务活动和其他活动的全过程,完全按企业管理模式管理。
二、法国非营利农业组织的经费管理
法国的农业预算支出来自欧盟和法国的财政预算。支出内容包括:用于农业生产方面的补贴;优质农产品(食品)补贴;为赛马活动提供的补贴;林业补贴;乡村规划补贴;调研、技术教育、培训、推广方面的补贴;农业、渔业部行政经费;农业人口福利及社会救济支出。
法国非营利农业组织包括农业行政管理部门和国立农业非营利组织,分为5大体系。各体系经费来源分别如下:
1 政府管理监督体系,包括农业部和行业管理局
农业部的主要职能是制定农业政策、规划、管理、监督、协调。如:农业结构政策,支持农产品价格政策,农业生产指导政策,农业社会政策,农业教育与科研政策等。农业部自身的行政经费大约68亿法郎,预算支出的三分之一(23亿法郎)用于人员工资,三分之二(45亿法郎)用于教育科研及公用经费开支。行业管理局主要有全国粮食行业管理局,全国奶及奶制品行业管理局,全国葡萄酒行业管理局,全国肉、畜牧、家禽行业管理局等。行业管理局是根据1982年10月6日通过的法律成立的公法机构,经费由国家预算供给。其主要职能是通过管理国家和欧盟的补贴和贷款来发展农业生产,协调专业农业协会组织间的行为标准,保证市场运转,实现欧盟和法国的农业政策。
2 农业科研技术教育培训体系
(1)农业发展署。其核心组织是全国农业发展协会,它是政府与各行业组织协商农业政策的场所。行业组织负责技术经济顾问工作以及应用研究、在职培训、信息咨询等;政府负责监督基础性研究、大中学教学、植保、畜牧兽医、动物卫生、质量检查;协会有自己的经费来源,总额约为40亿法郎。包括来自农业的产品税(约占其来源的20%)、对无建筑物的土地征收的税(约占15%)、农户分摊额(约占5%)、农户支付的服务费(约占25%)、农业合作组织的分担额(约占15%)、国家农业预算支出(约占20%)。
(2)信息中心。该中心是国家直属公共机构,其职能主要是为农民及企业提供信息服务。其经费来源:30年前全部由国家提供,由于信息服务成功,有了不少的服务收入,现在国家财政只提供40%,其余60%靠自筹创收解决,主要收入来源包括:①信息咨询费:包括向农户、企业提供的信息,因特网上收费,每月出口情况简报收费等;②可行性研究收费;③接受社会的赞助、捐助等。
(3)农业高校。法国有32所农业高校。其中公立高校25所,私立高校7所。公立高校的经费全部纳入财政预算,学生也不用交学费;私立大学则不同,私立农业大学预算的50%由农业部提供,50%是学生的学费。企业交的国家职工教育税由企业同政府签订财政合同,直接交给学校,除此之外还有农业部按项目拨给的经费。
3 农业行业自我管理体系
在法国,各类专业农业行会、协会已存在很久。政府部门向各专业行会派有联络员,负责将农民的意愿及时反馈给政府。但这类组织是独立的,国家不直接管理,只是以政策引导。这类组织对上代表农民同政府对话,直接影响国家农业政策的制定,使出台的农业政策趋同民意。对下提供各种服务,使其深受农户的信赖。在法国这类组织主要有:小麦及其他粮食生产者总会、玉米生产者总会、甜菜种植者总会、全国奶制品行业中心等。其资金来源主要是:(1)税收返还;(2) 自营收入;(3)研究推广经费;(4)收取的会费;(5)地区、地方财政支持的项目经费;(6)农业保险与风险基金中专门用于农产品出口的补贴。
4 农业生产合作服务体系
法国的合作社按照不同的人员组成,分为各种生产者合作社,如农业合作社、渔业合作社等。所有这些合作社的经济活动的总和构成了全社会的合作经济。农业合作社的资金来源主要是:(1)农户集资;(2)留存收益,即结余形成的公积金;(3)国家补贴;(4)地区(地方)补贴;(5)税前风险预留;(6)农业信贷银行的贴息贷款。
5 农产品和食品加工体系
法国食品加工企业共有4227个,按产品分为:肉类加工企业、鱼类加工企业、水果加工企业、奶制品加工企业、谷物加工企业等。1996年食品加工企业营业额7570亿法郎,出口额1530亿法郎。农业部对农产品及食品加工体系的管理主要是制定标准和监督等。由国家农产品食品标签证明委员会或国家资源监督院进行检验后,符合欧盟及国内标准生产的优质、环保、生态产品,由农业部给予补贴,1996年此项补贴为7 282亿法郎。
三、对我国农业事业单位财务管理改革的启示
这些国家非营利农业组织的财务管理做法、市场化及项目管理等方面有值得我国借鉴的地方。归纳起来有以下几点:
1 根据农业事业单位的职能定位改革其财务管理
在发达的资本主义国家,社会分工明确,政府的事情政府办,企业的事情企业办。英国农业部主要是抓基础性、战略性、管理性工作,如监督、监理、监察、执法、动植物保护、种子和新品种管理、资源保护、环境保护、渔政管理、农药、兽药管理、农业规划、统计、信息管理和、农业政策研究等。而一些应用型的技术研究、推广和成果转化,一般是由非营利组织和企业承担的,政府给予一定的项目支持。在我国,上述这些工作大部分是由农机鉴定总站、经管总站、农药检定所、海区渔政局等20多家事业单位承担的,而这些单位大部分是既承担政府性工作或公益型事业,又承担非公益型事业。我国应严格划分行政部门、事业单位及一般企业的职能,以此来定位事业单位财务管理的职能,并推进事业单位财务管理的改革。事业单位应既不承担国家行政管理职能,也不介入盈利性事业,而是承担公益型或半公益型事业。在推进农业事业单位改革的同时,必须保证财政对那些基础性、公益性事业的投入。国家预算对农业事业的投资主体不能变,对于公益型事业,国家财政应该逐步加大支持力度;对于目前已能市场化运作的非公益型事业,国家财政可以逐步退出;对于将来可以进入市场但目前受体制影响必须仍由国家支持的事业,国家财政也应在较长时间内保证其正常发展所需资金。
2 对事业经费实行项目管理
英国对非营利组织进行改革,不是定年限、定比例,而是根据国家宏观调控的需要,通过设立或取消项目来体现。政府根据宏观政策需要确定重点事业项目,公布相关信息,并意向性投资指南。各单位根据政府的意向,提出项目,报请政府选定。对于不再准备投资的项目,政府也会提前信息。这种国家引导立项的方式,给了各单位立项的主动权,同时也有利于政府发挥宏观调控作用。我国在事业单位经费管理上,可采取日常经费与项目经费相结合的方式。对于事业单位的经常性事务开支,拨给日常经费;其他经费则实行项目管理,通过竞争中标的项目获得经费。目前我国事业单位在争取经费时,比较关心的是人员经费和公用经费,项目意识以及项目成本核算意识不强。所以在事业单位财务改革中,增强项目意识,加强项目管理,很有必要。
3 实行基金会计核算模式
基金会计核算模式以基金为基础,按照基金种类分别进行核算与报告,其优点在于能够保障资金来源、使业务顺利进行,并且便于财务监督。在我国的预算会计及企业会计中也有基金概念,如一些专项基金及专用基金。将国外基金会计中的基金与我国的基金相比,我国的基金侧重于一种资金来源或准备;而基金会计中的基金不仅是一种资金来源或准备,而且还有该项基金单独的运用(资产)、收入、支出或费用的内容和标准等。在基金会计核算模式上借鉴国外经验,有利于更有针对性地实现具有特定目的的公益事业,提高资金使用效率。
4 稳步推进农业事业单位的市场化改革
这几个国家对非营利组织都进行了有选择的市场化改革,一是为了减轻财政的负担;二是鼓励竞争,保持经济的活力;三是政府调整投资方向,逐步退出竞争性行业。我国应在定位现有农业事业单位职能的基础上,把那些经营性的并具有盈利能力的事业单位逐步市场化。因为在国家财政比较紧张的情况下,如果仍由国家包办所有的事业,不仅办不了,也办不好。但在市场化的过程中,我国和外国在诸如国有化程度、市场化程度、社会化程度等方面存在很大差距,应根据具体情况稳步推进。另外农业比较效益低下,农业事业单位基础弱、范围广、类型多样、情况复杂,这决定了农业事业单位的市场化过程应当是一个长期的、循序渐进的过程。