人大起草=人大主导?

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政府、人大代表、人大专门委员会、常委会主任会议、常委会组成人员都有法规案提案权。但目前绝大多数法规案都是政府提出的。由于缺乏健全的制约机制，参与立法的政府部门追求自身利益在所难免，而对一些跨部门、综合性强或者涉及民生而缺乏部门利益的立法项目，政府部门积极性不高。主任会议和专门委员会提法规案的则很少；人大代表、常委会组成人员的提案权基本虚置。尽管人大代表在人代会上提出很多法规案，通常也是经主席团会议交付专门委员会审议后，由政府部门起草。强调人大起草正是籍此希望防止和克服部门利益倾向。其实，由代表或委员、专门委员会起草，要完全避免部门利益风险或保证不产生新的部门利益也有难度。由于政府部门情况熟悉，管理经验丰富，而其他提案人信息不对称、资源不对等，当下政府在法规起草和行使提案权中占据主导地位既是客观事实，也有其合理性。

人大是法规案的审议人和最终决定人。除了行政法规由国务院制定外，人大作为法规的审议机关和最终制定机关的地位是唯一的。可见人大在立法中的主导作用，并不是谁起草就是谁来主导，而是体现在充分审议和最终是否表决通过。充分审议是提高立法质量的前提，表达各方意见、协调各方利益是法规审议的核心。立法既要反映管理人的要求，也要表达管理相对人的意见；既要维护企业合法需求，也要保障公民正当权益；既不是谁叫得响就听谁的，也要顾及沉默者的心声。人大通过审议可以有效控制部门利益风险，实现利益平衡协调。而起草部门对法规草案的审前解读只说重点、少讲难点、尽量回避争议点；常委会安排的法规审议时间不足，有时委员来不及看、来不及说；审议不够充分，审议发言比较局限，甚至有时委员审议发言把话说透了，但书面记录却简化了、记没了，更缺少辩论；广大代表缺乏参与常委会立法审议的有效途径；法规草案“关键几条”淹没在“不关键的几十条”里，加之宣传不到位，即使公开征求意见，也应者寥寥。导致各种意见没有充分表达、各种利益诉求没有真正博弈，影响了人大协调各方意见和利益的功能充分发挥。

人大起草固然对个别立法项目来说体现了人大在立法中的主导作用，但把好审议关才是发挥主导作用主渠道。通过人大这一平台，充分审议，实现各种利益和诉求充分而有序的博弈，促成意见协调和利益平衡，既是防止克服部门利益倾向的根本办法，也是人大加强立法组织协调的真正使命。 （作者系市人大财经委办公室主任）