由中美纳税人权利对比浅析我国纳税人权利缺失问题

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【摘要】我国无论从理念还是税法及相关管理制度上，一个显著的特征，就是缺乏对纳税人权利的充分保障。本文通过比较中美纳税人权利认知与意识、纳税人权利保护制度，分析我国纳税人权利缺失的问题，并提出解决之道。

【关键词】纳税人权利

一、前言

市场经济的蓬勃发展与法制社会的不断进步使得纳税服务从未像今天这样得到全国税务机关的高度重视。自我国加入WTO以来，原有的税收征管体系已越来越难以适应形势要求，税收征管改革势在必行。

自2001年5月新的《税收征管法》实施以来，我国对纳税人权利的保护有了很大进步，但强调的仍不够充分，纳税人仍处于遵从地位；2009年11月《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》的使得有关纳税人的权利和义务进一步得到明确，有关纳税人保护的税法体系也在逐步充实；但是，由于我国的税收征管实行中各种原因的共同影响，纳税人的权利仍然得不到真正的保障。随意侵犯纳税人财产甚至“野蛮执法”、“粗暴执法”的现象和行为仍时有发生，相对而言纳税人权利意识还比较薄弱，更有甚者，对于纳税人机关征税的行为，大多数人认为纳税人应该依法纳税是纳税人应尽义务，而没有任何的权利，纳税人权利意识的淡薄程度可见一斑。与此同时，政府的税收工作长期处于监督真空的状态，纳税人对缴税表现出强烈的抵触情绪，千方百计地逃税偷税漏税避税的现象屡屡发生。因此，要让纳税人保护从纸面落实到每一位纳税人的切身权益中，我国还有很长的路要走。下面，本文将把中国的纳税人放置在世界纳税人权利的标准中进行评价，通过与先进税法国家——美国的纳税人权利现状的比较、分析，展现出我国纳税人权利不同于美国方面，进而分析出我国纳税人权利缺失的主要原因，在此基础上进一步找寻出完善我国纳税人权利的根本出路。

二、中美纳税人权利认知与意识的比较

《中国青年报》社会调查和新浪新网的联合调查显示：83.4%的人感觉作为纳税人“亏”，只履行义务没有行使权利；39%的纳税人很焦虑，表示很想行使监督权利，但不知道怎么办；12.3%的受访者对纳税人的权益比较了解；87.7%的人则处于“完全不知道”和“知道一点点”的状态；80%的人从来没有行使过纳税人的任何一项权利。①由此可以明显的看出，纳税人对权利的认识度不高，认为义务多而权利少，“纳税义务论”在普通民众心中更为普遍和合法。退一步讲，就算法律所确立纳税人享有的各种权利和自由，但对于这些法定的权利，纳税人权利多数都不清楚，更遑论如何行使纳税人权利了。

反观作为税制高度发达国家的美国，税收已经彻底融入每个公民的生活，“Nothing is more certain than tax and death（人的一生只有死亡和缴税无可避免）”这句著名的美国谚语就是最好的证明。美国公民有强烈的税收权利意识，他们清楚地知道自己所缴纳的税款养活了上至总统下至普通警察这样的国家公务员。前一阵，奥巴马夫人米歇尔因奢华西班牙之行惨遭美国民众的批判，被比作挥霍无度的法国王后，愤怒的网民甚至计算出米歇尔在西班牙每天的度假费用将使美国纳税人每天至少付出5万英镑的代价。同时，美国公民也保持着高度的纳税自觉性。每年的4月15日被美国人戏称为“烦恼日”（因为那天是全美统一的保税截止日），但一到三、四月份，美国人无论多忙也会停止手里的工作排队进行税务的申报，各地的申报机关人满为患。

民主的税收体制是建立绝大多数纳税人对自我税收权利的清醒认知的基础之上的，纳税人权利认知与意识的强大是我国公共财政民主发展的重要支撑。就如同卢梭所说：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的心里。当其他法律衰老或者消亡的时候，它可以复活那些法律或者代替那些法律，它可以保持一个民族的精神。”{2}纳税人权利意识是否根植于纳税人的思想领域深处是纳税人综合法律素质的关键。因此，就这一点来说，我国与美国的差距还很大。

三、中美纳税人权利保护的比较

一个社会如果没有充分挖掘每个人活动的积极性和创造性，而是把个人、集体从另一个方面对立起来，甚至抹杀个人应有的权利，这样的社会是没有生气、没有前途的；这样的社会，生产力也不可能得到发展或者其发展将十分迟缓。{3}当纳税人个人的合法权利受到来自外界的严重侵犯，个人权利得不到全面保护时，也是税收民主制度的积淀被践踏的时刻。不得不说，我国在这方面存在着较大的缺陷，主要表现在{4}：

（一）立法层次低，没有进行税收立宪

我国对纳税人的权利一直缺乏明确详细的规定，直到2001年，在修订后的新《税收征管法》中，保护纳税人权利才被确立为立法的重要指导思想。而作为国家基本大法的宪法中的涉税条款仅有第56条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，仅仅规定了公民依照法律纳税的义务，却对公民的纳税人权利只字未提。

（二）现有权利保护体系不完备，可操作性差

在2001年4月修订的新《税收征管法》中，许多应有权利如合理税负权、诚实推定权、接受专业服务权、事前裁定权、听证权等，尚未在法律中得到体现。只从权利的名称和数量看，在税收征纳环节，我国纳税人的权利设计与发达国家似乎没有多大差异，但如果从权利的内容看，我国纳税人的许多权利都缺乏程序性规定，可操作性较差。

（三）税务行政未受到有效监督制约，自由裁量权弹性过大

我国现阶段偏重对国家行政机关自由裁量权的授予，却忽视对行使自由裁量权的控制，导致工作人员在行使自由裁量权的过程中依赖于个人价值判断标准、感情取向，造成行政执法标准的巨大差异。在税收征管制度中，突出表现为处罚金额变动幅度过大等问题。如此执法人员便显得有失公正、。

（四）对纳税人权利缺乏及时有效的行政司法救济

行政和司法救济权受到苛刻限制，税收行政复议效用偏弱，税收行政诉讼审判受到专业性限制，审判人员的税收专业知识欠缺等因素致使我国现行的税收行政复议和行政诉讼制度在保护纳税人权利方面却未能发挥出应有的作用。

相反的，美国高度重视税收立法工作，虽然具有判例法的传统，但在纳税人权利保护的立法上，美国却已经全部实现了法典化，对征税的种类、额度、程序，以及税款的使用均有详尽的规定，做到了实体与程序立法并重。征税机关的权力受到法律法规的全面规制，目的在于规范税务机关行政行为，避免其滥用行政权力，从而保护纳税人权利。美国的法律还赋予了纳税人和其他部门的监督权，如美国纳税人在与税务机关稽查部或征收部官员进行会谈时可以依法就会谈内容进行完整录音。同时，税务机关行为还受到新闻舆论和司法审查的有力监督，司法判决将直接宣布不合理的行政决定无效。美国高度重视纳税人权利的救济，如美国在各级税务机关均设立有税务复议办公室，专门处理纳税人提出的复议申请；设立专门的税务法院，专司涉税诉讼审理，并在内设小额税务法庭，使税务法院的诉讼方便、快捷、专业且诉讼费较低。

四、解决之道

经过上述分析，笔者认为，造成中美纳税人权利差异巨大、我国纳税人权利缺失的主要原因无外乎两点：一是国民对纳税人权利认知的欠缺以及意识的淡薄，二是我国对纳税人权利保护的缺乏。因此，关于我国纳税人权利缺失问题的改进方法也应主要围绕这两方面展开。

（一）国家层面

1.完善税收基本法，将纳税人权利上升到基本人权的高度是关键。不仅如此，还应将宪法第56条修改为“中华人民共和国公民有依法纳税的义务，也有依法享受国家赋予的税收权利”。

2.建立完善行之有效的权利救济程序。建立统一的税务诉讼制度有助于纳税人权利意识的产生，能够不断激励纳税人的权利意识，帮助纳税人运用法律武器维护自己权利，通过司法程序避免行政权力的滥用。

3.税收征管机关应树立服务意识，营造“以人为本”的和谐征税环境。将“纳税人的权益”作为征管机关行为的根本宗旨，融入到具体执法活动中，有助于妥善解决大量的税务纠纷、避免侵害纳税人正当权益。

（二）社会层面

1.形成健全的纳税人监督体制，建立税务听证程序。如此可以增强税收行为的公开性和透明度，有利于纳税人对税务机关的监督，以保证大多数纳税人的意愿和利益，同时防止税务机关权力的滥用。除了完善监督机制和手段之外，更应该重视监督主体的力量，特别是社会力量的参与。

2.加强对纳税人的宣传教育，普及纳税人权利意识。并注意对不同层次的人采取不同形式普及教育，因材施教，使广大的纳税人都接受到纳税人权利意识的渗透，自然而然地形成积极的纳税人权利意识，从而形成了社会的主流意识形态。纳税人的权利高涨形成了良好的社会氛围，而又带动了权利意识的优化。

（三）个人层面

1.不断学习，提高自身的法律素养，转变以往对纳税人只有权力没有义务的错误看法。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设；没有信仰的法律将蜕变成为僵死的教条。”{5}提高公民的权利意识，除了国家大力加强法律建设之外，公民对法律信仰程度提高也是至关重要。纳税人只有产生了对税法的信仰，权利意识才能得到张扬，自身权利才能得到维护。

2.着力提高自身科学文化素质。文化的量与法律的量成正比，在不同的社会中，文化量越大法律的量也越大。在同一社会的不同地区，文化量越大的地区，法律的量也越大。处于更高文化环境的人，比其他人更容易诉讼。由此可见，纳税人权利意识的强弱与其科学文化素质息息相关。

注释

①罗丽莉，彭炜.《浅议中国的纳税人权利》.

②【法】卢梭.《社会契约论》.

③吴江.《马克思主义是一门大史学》.中央编译出版社，2002年版.

④杨黎明，孙德轩.《浅析中美纳税人权利保护之差异》.《税务研究》，2009.2总第285期.

⑤【美】伯尔曼，梁治平译.《法律与宗教》.中国政法大学出版社，2003年版.

参考文献

[1]徐小菲.《中美纳税人权利意识比较研究》.

[2]刘青.《对我国税收征管中纳税人权利保护的反思》.《改革与开放》，2010年第11期上.

[3]杨黎明，孙德轩.《浅析中美纳税人权利保护之差异》.《税务研究》，2009.2总第285期.