台湾私立大学政府财政资助的经验及启示
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收稿日期：2013-05-04
作者简介：吴志标，广州大学教育学院硕士研究生，台湾屏东教育大学2012年度交换生；曾小军，广州大学公共管理学院副教授。（广州/510006）
*本文系2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目批准号11YJC880155），广东省哲学社会科学“十二五”规划2011年度青年项目（项目批准号GD11YJY06），2011年广东高校优秀青年创新人才培养计划项目（wym11098），广州市教育科学“十二五”规划项目（批准号11A149）研究成果。
摘 要：台湾高等教育变迁历程伴随着对私立大学财政资助政策的逐步确立，私立大学规模与结构也在不断平衡优化。两个主要的高等教育资助计划着力提升私立大学科研水平且重点干预私立大学教学质量。台湾的资助经验在大陆发展高水平民办高校的背景下，提供了可借鉴之路，首先应协调政府教育规划与民办高校的自主，建立科学指标与地方资助制度，重视导向作用和高水平民办高校的建设。
对民办高校的财政资助具有促进公私立大学竞争、提升高等教育质量的重大责任，也是保障民办高校学生受教育权，实现教育公平的重要补救方式。我国台湾地区私立大学在规模、质量、战略重要性等方面具有稳固的地位，政府财政资助历程久、措施完善，从量的重视逐步转变为侧重资助提升私立大学办学水平。为深入探讨分析我国民办高校的政府财政资助制度的建立与完善，需要台湾地区的经验，分析资助过程中出现的问题，借鉴其法律依据、资助措施、考核监督等方面的合理行为。
一、 台湾私立大学政府财政资助的发展历程
台湾社会多元、开放、竞争，国际化程度高，高等教育的发展与之相得益彰。其中，私立大学分担了高等教育大众化迈向普及化的重责，私立大学在规模、办学层次、教育质量上均有较好发展。正是因为私立大学居于重要的地位，着力以整体发展项目为中心的私立大学政府资助制度也因此得到不断完善，且资助历程悠久。
（一） 高等教育变迁与资助政策确立
台湾财政资助私立大学具体可厘清为奖励和补助两个部分，发展历程也随经济社会状况起落。1954年至1974年，民国政府在台对私立大学的设立进行管制，资助私立大学还是空白；1954年施行的大学联招考试制度鼓励精英教育，重视如台湾大学，及其他三所农、工、师范等为数不多的公立高校的发展；1974年《私立学校法》制定实施，第44条和第46条明确对办学成绩优良的私立学校、董事会及个人进行奖补，这成为私立大学获得财政资助的原始依据；1997年明确了政府同时负有对私立学校的奖励和补助责任，修正的《私立学校法》第48条列明“各级政府编列年度教育预算经费时，应参酌学校健全发展之需要，对私立学校予以补助；其办学成绩优异或绩效卓著者，并予以奖励”。[1]随之私立大学蓬勃发展，在校生规模迅增。
21世纪后，台湾高等教育普及，私立大学政府资助转向提升大学办学水平，以教学质量和科研水平为资助重点。2001年台湾的大学教育政策白皮书提出制订中长期教育规划，包括高等教育的普及，高校自主发展得以落实，但是同时看到大学教育发展质量的失衡，私立大学亟需重视内涵发展。因此，2005年教育部门先后着手制定大学教学卓越计划和迈向顶尖计划，私立大学在两项计划中均被入选为资助对象。
虽然私立高校在法律地位、教育规划上得到关注，但是为落实公平，缩小公私立大学教育资源差距，全面提升私立大学校务发展，台湾政府对奖补助政策进行了完善，使其措施高效，实现奖补对象公平。2012年《台湾教育部门奖励私立大学校院校务发展计划要点》修正规定了具体的补助、奖励核配基准，由私立大学申请补助、教育部门奖励实际可操作的项目。补助、奖励经费均通过量化指标进行科学计算，以学校申请和教育部核配，监督公开的方式保障经费使用绩效。[2]
补助经费以学校规模差异和学生实际成本为考量，占总补助奖励经费的17%，核配的补助经费基准公式如下：
现有规模=[40%×学生数比率+40%×教师数比率+10%×职员人数比率+10%×专任助理教授以上教师占所有教师比率]×100%补助经费
奖励经费以6项指标核配，占总补助奖励经费83%，奖励经费注重绩效的考核，基准公式如下：
奖励经费=[11.5942%×评鉴成绩+63.7681%×办学特色+0.9662%×行政运作+9.6618%×奖励补助经费执行绩效+10.6280%×政策绩效+3.3817%×整体资源]
台湾私立大学资助政策经历了自主发展、部分支持和全面干预的历程，随着高等教育的普及化，私立高校承担着重要的教育任务，资助政策正转向关注公平，缩小公私立高校差距。
（二）规模与结构的优化平衡
资助政策在发展历程中逐步完善，私立大学规模与结构的优化平衡与之密切相关，存在互动发展的关系。私立大学对办学质量和资助经费使用绩效的改善增强了整体高等教育竞争力；财政资助的加强也促进了私立大学规模扩张与内部结构的平衡优化，有利于刺激改善私立大学的教育质量，缩小公私立大学差距。
随着台湾高等教育的普及化，大学数量满足了教育需求。2012年，台湾大学校院数有162所，其中私立大学有109所，占66.87%；在校生规模达到1，355，290人，私立大学918，264人，占66.75%。同时，用于私立大学校院教学的奖助达10，525，000元新台币。私立大学在校学生结构发生变化，研究生占学生总数的比率由2002年的4.57%提升至2009的6.04%，私立大学学生结构不断优化，办学水平也获得极大提高（如表1）。
表 1 台湾私立大学学生总数及研究生比率
资料来源：依据台湾教育部门“大学校院研究生比率”统计数据且高等教育学生数及研究生均不含研究所在职专班，学生数并扣除专科生。
研究生所占比率的增加直接反映了私立大学的办学规模与办学水平的突破。2008至2012年，每年不少于3所私立学院或专科学校升格为大学；2010年后，连续3年私立大学院校数稳定为109所，约占台湾大学院校总数的三分之二。私立大学的整体资源投入规模成为减轻政府财政压力的重要渠道，政府相应地进行补助，获得社会效益的最大化。
分析台湾私立大学财政资助的历史和现况，高等教育的普及和私立大学的蓬勃发展及大学自主的落实关系密切，而明确的法律依据和合宜的战略规划又是保障大学健全发展的支柱。
二、 台湾财政资助私立大学的实践经验
高等教育的发展越来越走向提升国家和地区竞争力的关键地位，发展高校的科研和教学质量至关重要。公私立大学应处在同等地位，私立大学的发展质量很大程度决定了整体高等教育的发展水平。透过一系列多层次、有重点的资助政策，私立大学追求卓越发展，台湾高等教育收到较好的发展效益，公私立大学世界排名取得跃升。
（一） 着力提升私立大学科研水平
为培育科研人才，鼓励大学知识创新和学术卓越，提高台湾竞争力，专为此设立的“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”于2006年开始执行。台湾教育部门提出《高等教育宏观规划报告》，建议以竞争性经费推动研究型大学整合及跨校研究中心设置计划，发展国际一流大学。行政院《新十大建设》规划提出《发展国际一流大学及顶尖研究中心计划》，规划分两期推动，第一期为2006年至2011年，第二期自2011年4月1日起至2016年3月31日止。考核方式分期执行，采取年度考核与总结考核结合，书面考评与实地评估结合的追踪管理方式。第二期即2011至2016年，教育主管部门要求，获得资助学校当年需呈报执行成果，第二年需递交书面考评报告，考核未通过的学校将给予减额资助等处罚，第三年未通过实地评估的将失去获得资助资格，五年计划执行完毕进行总结评估。
在所有受资助的十余所大学中，长庚大学是两期均获得资助的私立大学。2011年度长庚大学作为第二期中唯一一所私立大学获得2亿元新台币的资助。资金用途以科研及产学合作为侧重，人文社科领域为辅助提升，获得的补助款和本校配套资金须用在重大科研创新和实验项目上，旨在着力提高大学科研水平和各领域的创新。长庚大学在2011年的投入比值中，分子医学研究中心和健康老化中心的投入比例占60%以上。[3]长庚大学第一期受补助计划中人文社会领域各年度经费运用执行所占比例详见表2。
表2 长庚大学第一期受补助计划中人文社会领域各年度经费所占比例
资料来源：数据根据“迈向顶尖大学第二期修正计划书·长庚大学”整理。
由表2显示，总体上人文社科领域所占比例较小，投入少于其它领域，但是每年的比例也在不断增长。以2010年度为例，顶尖计划补助实际支用约九百三十二万余元新台币，长庚大学自费补助四百九十余万元新台币，合计约一千四百二十二万余元新台币（约占7.1%）。资金的执行绩效由教育主管部门考核，每年须呈报书面成果考评报告，根据报告，教育主管部门调整投入或追加部门补助。私立大学的科研在人文社科、医学、理工等领域各具特色，经费配套、人才培养、知识产出、成果转化运用等环节效率高，为获得财政资助提供了较好的条件。
（二） 重点干预私立大学教学质量
加大教学质量指标的所占比，资助总额增加的同时，透过有计划的资助，台湾教育部门对教学资助经费使用绩效进行考核，要求私立大学向更高水平大学看齐。大学教学质量是在大学教育普及化之后面临的重要课题，大学教学质量是学校关注内部效率的主要指标，其与科研相对可被视为内部质量与外部服务的平衡。2004年台湾制订“奖励大学教学卓越计划”，与随后一年出台的“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”相区别，借由整体制度层面的变革和竞争经费奖励的双向推动方式，提升大学教学品质和大学竞争力。2005年开始执行的首期10亿元新台币的竞争异常激烈，私立大学崭露头角，获得了与公立大学同等的资助地位和发展机遇。历年来私立大学所获奖励详见表3。
表3 “奖励大学教学卓越计划”私立大学获补助情况
（单位：万元/新台币）
资料来源：数据根据台湾教育主管部门“奖励大学教学卓越计划获补助学校名单”整理。
2012年度的大学教学卓越计划前十名大学中，私立大学占有九席，私立大学教学质量的投入得到鼓励和保障。从表3也可以看出，私立大学占受资助大学总数超过一半，所获得奖励占奖励总额的比值中，前四年平均在60%以上，后三年每年约获得奖励总额的73%。私立大学受奖面积大，获得资金奖励资助总额多，获资助的私立大学竞争力越来越强，获得资助的私立大学数呈现上升趋势。
提升教学质量的系列资助措施注重管考结合，要求每年对受资助大学进行实地评估。私立大学教学卓越计划的成果显现，取得了较好的效益。每年的教学卓越计划成果展成为私立大学争取更多资助的宣传主渠道。如台北大学2011-2012学年度的教学卓越计划成果在教师、学生、课程和国际竞争力等方面围绕五个主轴着力提升本校教学质量和国际知名度。[4]
此外，建立和完善结合教学质量的有效资助制度是贯穿在台湾资助私立大学实践中的一条重要线索。从最早的1970年前无法可依，到后来的大学法、私立大学补助法，再到最后执行过程中不断细化的实施要点和实施办法等等，无疑为政府资助私立高校确立了依据，形成了制度化的操作规范，发挥了资助的最大效用。[5]2004年台湾教育主管部门在《2005-2007年度私立大学校院整体发展奖助及补助审核作业原则》中提出要提高办学绩效占奖助比例，2005年度、2006年度和2007年度分别为70%、80%和90%，减小了其他指标的比重。2012年修正通过的《奖励私立大学校院校务发展计划要点》对前几年的做法予以确认，构建了由办学绩效指标为主，办学特色指标、计划可行性指标等为辅的私立大学奖助制度。
三、 台湾政府财政资助私立高校对大陆的启示
我国在高等教育实现大众化、民办高校大发展的背景下，稳定的资助政策和合宜的经费资助有利于民办高校的运行，相较台湾资助私立大学而言，大陆地方政府财政资助民办高校应积极负责。
（一） 协调政府规划与民办高校的自主
首先需明确政府与民办高校的关系，减小对民办高校资助的限制。从教育规划入手，充分调动地方政府的主动治理和民办高校的积极因应。我国民办高校资助具有较大随意性，存在教育规划落实各地不一、公立和民办高校在规划设计中角色和地位不平等的现象。而台湾地区的资助制度在制订教育规划时给与私立大学明确的平等地位。我国在中央与地方的教育规划上，应侧重于地方教育规划的落实。建立社会参与机制和适度扩大高校的办学自，地方政府是重要的推动者。台湾对私立大学的财政资助计划，均结合了各个县市的高等教育发展情况，在计划之外配套了区域的补助计划，这也是以公平关注为考量的一个良善补救措施；在计划申报前，要求各大学上报本校已有支出专项和未来配套比例及资助金额。例如长庚大学医学研究中心每年都要安排一笔资金专门补足公共财政资助项目的其他方面。大陆民办高校发展的积极性和主体性应在资助中进一步得到诱导和强化。因此，依据教育中长期规划，各地可及时研究民办高校资助计划和高等教育整体规划，围绕中央的奖励政策配套制订地方民办高校发展的奖补政策和目标。
（二） 建立科学指标与地方资助制度
教育部门应制订科学的资助指标，探索地方资助制度的弹性空间。一是经费分配指标。财政资助经费使用绩效奖励制度和政府管制下的申请、考核制度要双管齐下，必须依据符合民办高等教育实际、科学严密的指标体系。二是地方资助差异化指标。各省市地方民办高等教育发展不均衡，在教学、科研、服务、学生资助等方面的指标应有适当弹性，发展较好的地方要加大对资助经费用于教学质量的考核指标。台湾资助经费分配指标完善，指标考核公平客观。“迈向顶尖大学计划”的考核方式分期执行，采取年度考核与总结考核结合，书面考评与实地评估结合的追踪管理方式；相较之下的“教学卓越计划”则是每年递交成果报告以进行审核，自我考核和实地考核结合，奖励资助考核中，教学质量指标逐步提高到90%，指标考核对经费分配影响大。大陆一些省市形成了设立民办高等教育专项资金等一系列做法，但是缺乏对如何在资助过程中对民办高校的资助使用绩效的监测等方面的研究，这不利于构建良好的资助体系。第三批上海市民办高等教育政府扶持资金向上海杉达学院、上海师范大学天华学院等民办高校投入1945万元，而在上海市教委出台的措施中，资金管理未有专门的考核，按照统一的财政资金使用方法管理。[6]
（三） 重视导向作用和高水平民办大学的建设
大学与政府应重视资助政策的导向作用，引导民办高校创建高水平大学。台湾2011年修订的所谓《大学法》及《私立学校法》就在法律上明确了私立大学的平等地位，以及获得财政资助的必然性，立法的指引作用及具体措施原则的导向，逐步打破公私立学校不平等地位，缩小教育资源分配差距。我国在公共教育财政中，民办高校的资助没有纳入与公办高校同等的地位，而是通过特别设立专项资金、设立民办高校发展基金等非财政计划的方式进行资助。《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办教育的公益性作了较为明确的阐述，财政资助的平等地位有了法律依据而得不到落实，国家实行的“211工程”和“985工程”没有考虑增加民办优质大学，民办高校在发展机会上落后于公立高校，在政策的不平等取向上又加剧了与公立高校的差距。因此，我国教育立法中，地方立法可放宽对民办高校获得奖补的准入，鼓励民办高校参与提升教育质量和科研服务水平的资助计划。
参考文献：
[1]邓心怡.政府对私立大学校院教育补助政策之研究[D].台湾开南大学，2007.
[2]台湾教育部门.修正教育部奖励私立大学校院校务发展计划要点[R].行政院公报，2012（48）：8942-8965.
[3]包家驹.迈向顶尖大学计划第二期修正计划书·长庚大学[R].台北，2011-06-09.
[4]台湾教育部门.大学教学卓越计划获补助学校名单[R].台北，2012.
[5]王素云.从公法学观点论国家对私立大学校院补助之问题[D].东吴大学，1996.
[6]上海市教委.上海市教育委员会关于拨付上海市民办教育政府扶持资金的通知[R].上海，2012-04-17.