政府财政整合体制改革

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目前，我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代代化的新的发展阶段。财政作为国民经济分配和再分配的职能部门，必须牢固树立以改革求发展，向管理要效益的理财观念，深入挖掘政府财力资源，整合现有财源，想方设法做大经济和财政收入蛋糕，实现政府可支配财力的稳定增长，为全面建设小康社会和实现现代化提供财力保障。

目前政府财力现状及存在问题

雄厚的财力是一个国家强大稳定、安全的重要体现，是经济繁荣和国家长治久安的重要保证。目前，随着经济转型和体制转轨的不断深入，地方政府财力不足已成为制约地方经济加速发展和城市建设的首要因素。

（一）区域经济发展不平衡，导致地区间财力差异明显加大.

经济决定财政，财政收入规模的大小归根结底受经济发展水平制约。同时，国家对不同地区采取的财政政策及投资取向也是直接影响各地区经济及各项事业发展至关重要的因素。

由于各地区间在生态环境、资源条件、劳动力资源以及体制和制度等方面存在差异，导致各地区经济发展极不平衡，经济发达地区与落后地区财力差异明显加大。

改革开放以来，珠江三角洲、长江三角洲地区在地域优势及国家政策倾斜、财力支持下，区域经济得到长足发展，经济基础雄厚，地区财力充足。

从今后的发展趋势看，因现有经济基础的带动，珠江三角洲、长江三角洲等经济发达地区的市场竞争力将进一步提高，受自然环境和投资环境等因素的影响，外商投资将更加集中在这些地区，使原有的地区差距进一步加大，地区收入不平衡的矛盾将更加突出。

（二）政府层级过多，征收成本过高。

我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家，五级政府对应五级财政。实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配采用按税种划分方法。目前，我国现行税种有28个，很难分税种划分到中央、省、市、县、乡五级政府的架构中。同时，由于与经济发展直接相关的主体税种归中央，造成地方政府与中央政府从经济发展中获得的收益很不对称，并且分税制体制绝大部分停留在中央与地方财政分配上，地方各级财政的分税制还没有建立起来，地方各级政府间的分配尚不规范，县市财政缺乏稳定的收入来源。

*年以来，政府适应政府职能转变的要求推行政企分离的机构改革，一部分原由政府机关承担的公益服务、中介服务职能逐渐从政府职能中分离，但这种分离还很不彻底，政府与市场的分工，各级政府的事权划分以及部门之间的职责划分不够清晰。同时，由于行政体制改革严重滞后，使得行政事业单位人员繁冗，财政供给范围过大，行政事业性收费中各种管理费基本上都是以养人而设立，收费机构和人员不断膨胀，征收成本畸高，所收资金相当大部分用在了征收人员的费用上。当前，我国政府的机构臃肿和人员膨胀已到了极限，特别是基层财政已成典型的吃饭财政。国地税分设以后，增加了30多万税务人员，使税收的征收成本也大大提高。

（三）事权关系不对称，县、乡财力供需矛盾突出。

*年后实行了分税制的财政管理体制，虽然明确划分了各级政府的财权，但由于各级政府的事权没有明确调整，事权与财权脱节，缺乏合理的支出范围界定。同时，实行分税制改革后，在提高中央财政占全国财政收入比重，省级财政的集中财力程度在不断加大。

随着社会主义市场经济体制基本框架的建立和市场化程度的不断加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，如义务教育、基础设施建设、环境保护等，逐步要由财政以公共支出的责任来承担。与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势，*年财政体制改革后，省、市、县之间财力的纵向上移与事权的相对下移，造成履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，体制矛盾逐步集中于县、乡层次。省、市两级集中的财力在事权约束不严的背景下，相当一部分财力都用于本级发展，转移支付的力度并不大。同时，随着市场经济体制的逐步完善，县区经济在结构调整中不能适应市场经济和需求相对不足的竞争环境，大部分没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，仅靠弱势的农村经济和县域工业经济，根本承载不起庞大的县乡机构运转和提供公共产品和服务的要求。

（四）现行管理体制缺陷，造成行政事业性收费与非税收入项目管理之间出现断层，一定程度上分流了政府财力。

收费项目和收费标准是一个统一体，而现行管理体制把收费项目和标准的管理权限分别给了两个部门，人为割裂了收费管理的内在联系。目前，我国政府非税收入的基本管理格局是：政府收费的立项审批以财政部门为主，收费标准的审批以物价部门为主，财政部门侧重于收费项目、收费票据、收费资金的监督管理，物价部门侧重于收费标准的监督和管理。《行政事业性收费许可证》由国家发展计划委员会统一印制，各省、市物价管理部门负责《行政事业性收费许可证》的发放工作。而目前财政部门对财政性资金的管理已从单纯的行政事业性收费拓展到将所有基于政府行为或政府授权行为而产生、衍生的收入资金，不管是预算内还是预算外，也不管是什么名目、现在的财政或财务管理形式如何，均纳入财政理财的“大财力”范围，并将这些除税收之外取得的收入定性为“非税收入”。财政部门的“非税收入”概念的内涵远远大于行政事业性收费，而我国尚未出台有关“非税收入”管理的法律、法规，也未实行发放《非税收入征收许可证》。由于财政、物价部门各自所站角度不同，把握审批项目的原则也有所不同，管理体制的缺陷，造成行政事业性收费与非税收入项目管理之间出现断层，使征收单位有机可乘。个别行政事业单位为转移财政资金，将非税收入项目转为经营性收费项目并在物价部门办理了《经营性收费许可证》，为其收费取得了合法身份，一定程度上分流了政府财力。

（五）财政债务负担日益沉重，财政风险逐年增加。

财政是政府债务的最终债务人。从长期看，政府债务中相当一部分将逐步转化为政府直接显性债务，成为地方财政的沉重负担。同时，地方财政收入由于缺乏地方经济可持续增长的基础，地方财政还要承担起经济发展中的各种负担，支付各项改革成本，加大了财政运行的压力，财政风险逐年增加。

整合政府财力的途径和方法

整合政府财力，做大财政收入蛋糕，必须把创新财政机制放在首位，以机制规范统揽各项财政工作，更好地促进经济社会事业协调全面发展。

（一）进一步改进和完善我国政府间财政转移支付制度，实现各地区经济协调、健康发展。

以缩小地区间财力差距为目标，进一步改进和完善我国政府间财政转移支付制度，加大对东西部等欠发达地区的投资力度和政策倾斜，从财政收入中拿出一定比例的专项资金用于扶持东北老工业基地建设及西部地区的经济发展，进一步增强东西部地区经济发展的竞争力和赶超力，以缩短落后地区与发达地区的差异，实现各地区经济协调、健康发展。

（二）整合政府层级和财政级次，调整省级财力的集中比例，实现同一区域内财力均衡发展。

要进一步精简机构，减少政府层级，淡化乡镇级次。在市级财力有限，对县级转移支付力度偏弱的情况下，实行县级财政完全由省直管，建立一个由中央、省、市（县）三级财政管理的政府结构，提高县级财政的统筹平衡能力。

针对地区内部经济发展不平衡，地区内部结构不合理问题，应适当调整省级财力的集中比例，对经济发达地区与欠发达地区实行不同的集中比例。加大省级财力对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难，优化财政资源配置，逐步解决地区内部发展不均衡问题，实现同一区域内财力均衡发展。

（三）合理界定中央与地方各级政府之间的事权，并赋予与事权相统一的财权，为地方各级政府行使事权提供财力保障。

在适当简化政府层级的基础上，按照建立公共财政的要求，合理界定中央与地方各级政府之间的事权，并赋予与事权相统一的财权，为地方各级政府行使事权提供财力保障。进一步完善省以下财政管理体制，适应分税分级体制的要求，在不影响中央税收宏观调控的前提下，可赋予省级政府一定的地方税税种的设立权、开停征权、税目税率调整权、减免税权等，以促进本地区经济发展。要在税收征管上下功夫。建立严密、有效的税源监控网络体系，强化以票管税，积极推进税控收款机和有奖发票工作，利用信息化手段实现对税源的源泉管理。

（四）整合非税收入资源，提高收缴质量，不断增强财政宏观调控能力。

1、为扭转目前政府性收费项目与标准审批衔接不到位，不利于财政监管的局面，应进一步提高政府各职能部门对非税收入管理工作的认识。财政与物价部门应进一步加强沟通与协作，建立非税收入项目审批的监督制约机制，明确审批责任，从源头上防止政府财力资源的流失。

2、整合非税收入资源，打破非税收入部门所有的分配格局，将非税收入全额纳入政府预算，统筹管理预算内外财力，增加政府可支配财力。打破非税收入按一定比例返还的管理办法，各个项目的集中比例要实行“一费一率”。

3、全面推行非税收入收缴分离制度改革，实行单位开票、银行代收、财政统管的征收模式。堵塞非税收入收缴环节存在的漏洞，实现非税收入征管工作的科学化、现代化。

实行收缴分离制度改革及部门综合预算后，如何提高职能部门的征收积极性，确保依标准计征，严格执法，以防止非税收入的跑冒滴漏，必须通过立法明确各项非税收入的减免权在财政，如发生职能部门随意减免的行为，应追究有关当事人的责任。对一些征收力度偏弱，制约手段单一，无法保证应收尽收的委征单位及收费数额较大、构成地方政府财力主要来源的资源性非税收入项目如土地出让金等应尽快纳入财政直接征收范围，对一些不便于实行直接征收的重要的非税收入项目，财政部门应派出监察员进驻委征单位，以保证非税收入的收缴质量。

4、要深入挖掘潜在的政府财力资源，组织对有经营收入的行政事业单位进行专项检查，认定其收费性质，核定收费标准。将与行政事业性收费项目有紧密联系、凭借其垄断地位及政府信誉取得的、市场潜力及盈利空间巨大的收入项目作为行政事业性收费项目的延伸项目，全额纳入非税收入的征管范围。对年收入超百万元的重点收费项目要一一核定其成本开支范围，将与其收入密切相关的工程、服务项目纳入政府采购范畴，通过公开的市场化运作，降低成本，加大对其收入的集中程度，不断增强财政宏观调控能力。

（五）整合财政供养范围，调整财政支出结构，降低行政成本，提高财政性资金的使用效益。

1、针对政府级次过多，行政成本过大的问题，要加快行政体制改革步伐，花大力气精简机构和人员，减少"吃皇粮"人数。将能够通过市场取得经营收入的事业单位及半公益、半经营型的事业单位逐步向企业转制，与财政脱钩，实行自负盈亏，大力压缩不合理的财政供养范围。要细化部门综合预算，严格核定支出标准，节省财政开支，不断降低行政成本。

2、按照市场经济和公共财政的要求，重新界定财政支出范围，逐步退出竞争性投资领域，压缩一般性生产项目的投资，节约财政资金保证重点支出。

3、建立严格的绩效预算和绩效考核机制，实行部门预算与其工作绩效挂钩，改变现在各单位都千方百计向政府伸手要钱的局面。建立正确的激励机制，对各单位节余的资金可留给部门结转下年使用，提高财政资金使用效益。

（六）整合政府债权债务，防范并化解政府债务风险。

一方面，要加大政府债权的清理力度，查清各项债权的经办人及责任人，落实清收责任；另一方面，要制定政府债务管理法规，规范政府举借债务行为，严格控制政府债务规模。要建立政府债务监控体系，逐项落实还债责任，严厉打击逃债行为，防范并化解政府债务风险