机制实施问题思考

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随着公共财政体系的建设，教育在县乡财政中的权重也越来越高。县级地方财政支出中教育经费的比重，一般都在20%以上，有的地方甚至达到40%。如**年，全国财政支出中教育支出的比重为13%，在省级地方财政中（四川）上升到16.8%，在市级财政中（资阳市）上升到18.%，到县级财政中（安岳县）大幅度提高到26.5%。为解决农村义务教育经费短缺问题，**年开始实施农村义务教育经费保障机制。从**年10月对四川省、资阳市以及安岳县三级调研的情况看，农村义务教育经费保障机制对于农村义务教育的发展发挥了积极作用，但仍然需要进一步完善。

一、农村义务经费保障机制实施后各级政府支出责任的变化

教育经费短缺一直是制约农村义务教育发展的主要因素之一。**年财政体制改革后，农村义务教育从“以乡为主”变成了“以县为主”，但由于县仍属于较低层级政府，大多财政收入不足，难以有效解决解决教育经费问题。**年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出，“逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。新机制是对“以县为主”管理体制的完善，强调了政府在义务教育经费投入中的责任，在免除学杂费、免除贫困家庭学生教科书费、寄宿生生活费补助、提高公用经费水平、校舍维修改造费用等方面，提出了各级政府分担的比例，并要求省级政府增加转移支付力度，保障中小学教师工资经费。以四川省为例，近年来，教育经费来源主要出现三个变化：

农村税费改革前，教育经费主要来自：（1）各级政府的投入，（2）向农民收取教育费附加、教育粮集资、学生家长捐资，（3）向学生收取学杂费，（4）对外招商引资。

农村税费改革后，教育经费主要来自：（1）上级转移支付，（2）县乡政府的投入，（3）向学生收取学杂费。

**年实施农村义务教育经费保障机制后：义务教育阶段学生全部免除学杂费，由中央、省、市专项补助；公用经费、危房改造等经费支出由各级政府分项目按比例分担。以四川省安岳县为例，各级政府支出责任分担比例为：

免除学杂费：由中央财政负担80%，省财政负担20%。贫困家庭免教科书费：由中央财政全部负担。贫困寄宿生补助：由县级财政负担。公用经费（达省基本标准）：由中央财政负担80%，省级财政负担20%。校舍维修改造费用：由中央财政负担50%，省级财政负担40%，市财政负担10%。教师工资：维持原体制安排，由县级财政负担。

二、农村义务教育经费保障机制实施后存在的问题

**年是新机制实施的第一年，从四川省的情况来看，全省总体进展良好，但仍面临一些矛盾和问题，其中既有长期积累、实施新机制后更加凸显的历史欠账问题，也有新机制实施后出现的新问题。

1、公用经费依然紧张，学校运转困难。

税费改革前农村中小学公用经费的来源主要来自杂费，还有一部分来自农村教育费附加。税费改革后，杂费成了公用经费唯一的来源渠道；随着治理教育乱收费，许多原来用来补充学校公用经费的收费项目被取消。新机制实施以后，公共经费由中央和省财政全额负担，但比原收费额有所减少。如安岳县**年义务教育阶段学杂费、信息技术费、蒸饭费等收入达4245万元；实施新机制后，免收学杂费，取消信息技术费、蒸饭费，而上级下达的上半年免杂费专项资金1715万元，全年预计3430万元，将减少815万元。同时，由于公用经费按生均划拨，对于规模较大的学校由于规模效应还可以维持，对于规模较小的学校，要保障正常的运营存在更大的困难。

2、教师实际收入减少，地方性津补贴难以兑现。

教师工资又包括基本工资、补助工资和其他工资等项。在教师工资由县财政统一支付以后，基本工资部分基本能够到位，但其仅占教师工资的50%左右，除此之外的补助和津贴，却取决于各地的财政状况，不同省、不同县、甚至不同乡镇之间都存在较大差异。在部分财政困难的地区，实施新机制后，教师地方性补贴和社会保障政策不能全部落实，特别是乡镇学校原来发放的课时津贴、绩效考核奖励等没有了资金来源，教职工实际收入有所减少。如安岳县对中小学教师有两项地方性津补贴政策，分别是每月93元的地方性津补贴和75元的适当补贴。这两项津补贴均是各部门从包干经费结余中解决，实行新机制后，学校没有经费来源，无法兑现地方性津补贴。据调查，安岳县小学教师月平均实际收入减少几十到几百元不等，最多的在400元以上。教师的工作积极性受到影响。

3、农村中小学危房改造资金依然短缺。

由于农村中小学校舍大多修建于80年代之前，目前正处于需要集中改造时期。据安岳县的统计，截至**年底，全县中小学危房10.1万平方米，危房率达到8.9%；同时每年还将新增4.4万平方米危房。农村税费改革前，中小学校舍修建和危房改造资金主要应来源于农村教育费附加和教育集资，预算内拨款比例很小；另一方面，教育费附加和教育集资还被大量挪用于支付教师工资，造成经费需求和供给的巨大缺口。税费改革后教育集资被取消，上级财政对校舍维修改造资金按照400元/平方米补助；但安岳地处丘陵地区，建筑材料运距远，房屋造价高，平均造价达到450元左右，校舍维修经费面临较大缺口。

4、教育债务压力难以化解。

教育负债在各个县（市、区）是普遍现象。据统计，四川省“普九“债务达到20多亿元，绝大部分为农村教育欠债，其中包括银行贷款、欠施工队的工程款、以及大量对教师和其他个人的借款。截止**年底，安岳县中小学教育债务总额为16248.3万元，其中乡镇中小学教育债务总额7912.9万元，县直学校债务总额8335.4万元。农村税费改革前，学校通常将所收的教育费附加以及部分学杂费用于归还借款利息或部分本金。新机制实施后，农村教育费附加取消，学杂费也大幅度减少，而国家明确规定补助资金不能用于归还欠债，学校还债的压力进一步加剧。

三、完善农村义务教育经费保障机制

对于当前我国“以县为主”的农村义务教育管理体制，在事权划分上并没有太大异议，主要问题在于支出责任重心偏低，导致地方财力与事权不匹配。因此，在公共财政框架下，明确各级政府的财政责任，建立农村义务教育经费分级分担机制和财政转移支付制度,加大中央、省、地市承担义务教育的责任，减轻县级政府的财政支出压力，是确保义务教育经费稳定来源和稳定增长的根本途径。

1、将农村中小学教师工资纳入分担机制。

教育经费主要包括三个支出大项：教师工资、公用经费和校舍建设维修经费。其中，工资支出没有列入农村义务教育经费保障机制的分担范围，仍按原体制由地方承担。事实上，教师工资恰恰是义务教育经费支出中最大的一项，全国普通小学教育经费中75%用于工资支出，农村小学达到77%；初中阶段教师工资支出也占教育经费的66%，农村地区达到71%。因此，如果中央、省、市等上级政府不能在工资支出部分承担更大的责任，农村义务教育经费紧张问题将很难得到有效缓解。同时，针对基本工资之外的补助和其他工资占有较大比重，建议不仅将基本工资纳入分担机制，而且也要在核定各地补助工资标准的基础上，将中西部地区农村中小学教师工资中的补助和其他工资部分也纳入分担范围。如西部地区基本工资、补助工资和其它工资由中央财政全部承担；中部地区基本工资由中央财政承担，补助和其他工资由省级财政承担；东部地区，基本工资、补助工资和其他工资由省级财政和县级财政各承担50%。

2、确定全国公用经费和基本建设经费均等化标准，提高经费保障水平。

新机制中公用经费标准的确定存在以下几个方面的问题：（1）制定标准的权限在省一级，各地制定的标准存在较大差异，不利于义务教育的均衡发展。（2）各地在制定公用经费标准时，往往首先考虑财政承担能力，而不是学校实际开支需要，因而公用经费标准一般很低，难以满足学校维持正常运转的需要。（3）公用经费按生均划拨，导致规模较小的乡镇学校经费严重不足。

针对以上问题，建议将生均公用经费标准的制定权由省级上调至中央，制定全国统一的生均公用经费定额和拨付标准，确保全国所有义务教育学校按照教学大纲要求开设课程和完成教学环节，并约束地方政府建立保证公用经费支出水平不断提高的机制。另外，在制定经费拨付标准以及实际拨付过程中，应首先确定维持小规模学校运行的最低基本开支，避免出现虽然公用经费达到按生均标准、却难以维持学校正常运行的现象。

建立校舍维修改造长效机制，则需要在新机制的基础上，进一步明确两个问题：（1）在均等化的目标下，制定全国统一的校舍建设最低标准；在此基础上，根据各地实际建筑成本，确定资金规模。（2）明确各级政府支出责任，合理确定分担比例。

3、提高教育资源配置的效率。

义务教育经费一方面面临总体投入不足的问题，另一方面，现有短缺的经费也存在配置不良的问题，既有“外延发展”造成的结构不良，重复投资，重复建设问题；也有配置过程中对各个地区、各个利益群体分配不合理、不公平的问题；更有甚者，还有少数干部、公款吃喝，浪费了大量的教育资源。实现教育资源的优化配置，必须在公平原则下推动义务教育的均等化，为此，首先，应尽快制定全国义务教育均等化标准；其次，强化各级政府在资源配置中的责任，在财政支出中保障义务教育的优先发展地位，同时教育投入应体现公平原则；第三，探索改革公平服务供给机制，建立公共服务购买制，实现供给多元化，在竞争中促进教育资源的优化配置。

4、重视解决教育负债问题。

教育负债是一个全国性的问题，其中最主要的是“普九”负债和危房改造项目配套资金欠债。因为目前县级财政普遍薄弱，相当多的县财政属于“吃饭型”、“依赖补助型”、“负债型”财政，显然难以偿还如此规模的义务教育负债，需要上级政府对义务教育负债担负更多的责任。为此，首先应该对债务的数量、分布、结构等基本情况进行调查，划定债务时限，坚决制止新的债务产生；其次，对教育债务类型进行划分，明确中央、省、市、县四级对教育负债的负担比例，并把解决贫困地区的教育负债纳入财政预算，逐步落实。