树立管理绩效审计理念 提升预算执行审计质量

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随着国家宏观调控、财政政策的积极运用和预算法的颁布实施等，为加强对财政的监督，我国各级审计部门一年一度的预算执行审计成为其工作的重点，同时也是社会监督政府如何合理使用全体纳税人的钱所越来越关注的一种渠道和手段。审计的职能逐渐体现其在社会民主政治生活中的重要价值。审计部门如何拓展审计思路，充分发挥监督职能作用和提升工作质量，是各级审计部门所面临的紧迫课题。从现实条件和审计环境出发，结合吸取国外开展绩效审计的经验，笔者所在审计部门通过近几年的审计实践，深深体会到将政府管理绩效观念融入部门预算执行审计之中，必将大大地拓宽预算执行审计的深度和广度，提高审计的宏观层次和效果。

一、审计工作目标――提高资金使用效益和维护国有资产安全完整

在部门预算执行审计工作中力求做到“把握总体、突出重点、提升层次”。把握总体是建立在摸清被审计单位家底的基础上，家底清，才能心中有数。突出重点体现在两个方面，一是资金管理的模式、运转的规律；二是内部控制制度的建立及执行情况。有些问题看似体制、机制问题，实为管理问题。审计思路上改变以往习惯于就账查账、就事论事、就问题查问题和缺乏系统地看问题、从全局和更高层次分析研究问题不够的方式，努力做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”。我们在审计中逐步做到财务审计和绩效审计并重，逐步向管理方面、向效益方面深入和发展。目前，审计的高层次往往体现在进行宏观面的总结，从管理层面上提出问题和解决途径。如在2004年对司法系统的经济责任审计中我们对所有项目中实际上都是采用效益（绩效）审计的方式方法，在上报省委组织部的汇总材料中总结了司法系统管理上存在十一个方面的普遍性的、倾向性的问题。通过审计促进被审计单位健全内控制度，重点关注管理中存在的问题，促进被审计单位对审计发现的问题及时整改落实，提高管理水平，提高资金使用效益。为此得到省委组织部等有关部门的好评。

维护国有资产安全完整和提高资金使用效益是审计部门的职责和目标，同时，也是被审计单位的职责和目标。围绕这一目标，通过审计工作与被审计单位不断交流和沟通，致力于将审计部门的目标和被审计单位的目标二者逐步趋向一致，形成共同的理念，形成共同的行为方式，达到最终规范的共同目的。

二、审计理念――突出管理绩效分析和深入剖析资金支出效益

随着我国财政体制的不断改革和完善，必须通过审计监督促进加强预算管理，不断提高财政资金使用效益，降低过高的行政成本，制约权力滥用。首先，把财政财务收支的真实合法性审计与效益性审计有机结合起来。真实合法是审计的前提和基础，效益性是审计的关键和评价的核心标准。因此，支出的真实合法性、支出结构的合理性和支出的管理控制是预算审计的主要内容。审计必须体现再监督职能，坚持从收支审计并重转为以审计支出的管理和效益为中心，跟踪资金使用全过程，支出的管理水平体现在最终的支出效益上。只有深化支出效益审计，审计工作才能在促进改革上进一步有所作为。近年审计发现一些部门和单位，用各种方式将资金转移到下属单位，在下属单位列收列支，致使经费支出不真实不完整；在支出的管理控制上存在重形式轻实效的问题，往往表面上有一套较全面的内部控制制度，但实际并未完全按制度执行，有钱就用、不讲究行政成本的问题比较普遍。

效益审计是现代审计的特色，是科学管理的要求，是和谐发展的需要。我们将效益审计的理念，贯穿于各个审计项目始终，贯穿于审计实施全过程。近几年审计揭示了一些单位重视形象工程，忽视实际效果；重视经费争取，忽视资金使用；重视项目投资，忽视管理程序等倾向性问题，突出审计当前财政资金支出效益不高、使用分散，以及其他影响经济、财政发展等方面的问题，促进财政资金使用效益的不断提高。如2005年在对全省交警系统基建经费管理和使用效果审计调查中，揭示了潜在浪费资金、闲置资金、截留挪用资金、统一配置设备实际使用效果不佳等问题。正是因为我们把效益作为审计的出发点和落脚点，专项审计报告中提出的问题及建议得到了省主要领导的肯定。也得到被审计单位的重视和认同，审计报告网上公告，相关问题一一得到整改，取得了良好的审计效果。

三、审计方式方法――围绕管理绩效分析灵活运用专项审计调查和计算机辅助审计

首先，围绕绩效审计分析这一中心，审计中重视沿着财政资金走向，灵活运用专项审计调查方式，按照财政资金支出到哪里就调查到哪里的原则，将预算内和预算外资金、一级单位和二三级单位联系起来审计和调查，善于从中发现具有普遍性、典型性和涉及老百姓切身利益方面的政府管理方面等问题。如近几年我们对交警系统的预算执行审计中车购税征管问题、机动车安全检测、机动车驾驶员的管理问题。虽然审计工作量增大，但拓展了审计的深度，扩大了审计覆盖面，开阔了审计思路。通过深入审计调查，能充分揭示一级预算单位在预算执行过程中违纪行为或一级预算单位决策不当和管理不到位造成二三级单位不断发生违规现象等问题，审计人员对部门的预算执行情况有了更深入、更综合、更全面、更客观的了解和评价，降低了审计风险，同时为分析提炼和提出符合实际的审计建议提供了更扎实客观的依据，审计意见和建议更有针对性和更具操作性。

另外，在审计中积极运用计算机辅助手段，提高审计效率和发现问题的能力。特别是对被审计单位业务电子数据的采集以及业务数据与财务数据的关联审计，通过业务数据与财务数据的对比分析，发现管理环节的缺陷和不足。如去年的全省交警预算执行审计（该项目获审计署AO软件应用实例评选一等奖）在对各地市、县的延伸审计工作中，根据全省交警系统使用同一软件的情况，建立统一的数据导入模板，要求被审计单位报送财务和管理业务备份数据，利用计算机辅助审计，高效、准确地完成了对11个市、90多个县交警部门的审计和某些管理事项的审计调查工作，发现滞留和流失财政收入反映出的深层次管理控制等问题。计算机辅助审计使得审计范围覆盖面更广，对被审计单位管理绩效方面的数据统计和分析更严谨、更科学，审计调查的数据更加准确和具有说服力，可以完成手工审计无法或很难在规定时间内完成的工作，提高了审计效率和审计深度，从而在重要的基础保证上提高了审计质量。

四、审计工作业绩观――绩效审计促进社会经济的全面、协调、可持续发展

树立正确的审计业绩观，必须明确审计工作业绩的评价标准是什么？是以审计了多少单位、开展了多少审计事项、查出和收缴多少违纪违规资金为业绩评价标准，还是以通过审计工作督促被审计单位整改违纪违规行为，提高管理水平和资金效益，保证社会经济有序发展为业绩评价标准。科学发展观告诉我们发展是“全面、协调、可持续的发展”，是系统在开放过程中低层次向高层次的涌现。因此，审计业绩评价是开放的，是在对系统整体把握下，从审计工作更高层次上的评价。从国家审计系统的结构上看，审计业绩观受制于系统整体性和层次性。审计业绩观的整体性体现在通过审计系统自身行为，推动社会经济的全面、协调、可持续发展。审计业绩观的层次性体现在各级审计机关：如何通过审计，使被审计单位提高财务管理水平，使每年违纪违规资金在减少；如何通过审计，能真正体现出审计与被审计单位的良性互动；如何通过审计，使被审计单位人员与审计人员能在思想上达到一致，自觉地执行财经法规，以不出现违法违规为最高境界，达到“无为而治”；如何通过审计，使被审计单位提高资金使用效益，使被审计单位的行为向社会经济发展的整体目标靠拢。因此，审计工作中查处的违纪违规资金、处罚的相关责任人等等审计结果是审计业绩观在审计工作中的具体体现，但这并不是审计业绩评价的全部。如果审计工作以查处违纪违规资金、处罚的相关责任人作为审计工作的业绩，那就只会使审计处于一个低水平，会使审计与被审计双方处于一种相互敌对的状态，从长远来看这对审计与被审计双方发展是有害的，对社会经济的长远发展是不利的。如果将审计是否推动社会经济全面、协调、可持续发展作为我们审计人员的业绩评价标准，那么就能保证审计人员站在更高的层次去看待审计工作与其他工作的关系，这样也会得到被审计单位和广大人民群众的支持，使审计工作顺利开展。目前，我国国家审计系统积极开展效益（绩效）审计，就是审计人员业绩观提升后的反映。经济（绩效）效益审计不仅考虑经济事项的经济效益、还考虑经济事项的社会效益和环境效益；对相关责任人的评价不仅以经济事项的效果好坏，还要评价其是否提高管理水平。同时，国家审计系统切实开展后续审计，注重检查督促审计建议和增效措施的落实情况，达到促进提高经济事项效益的目的。正确的审计业绩观是开放的业绩观，审计业绩观开放性说明了审计业绩会因审计事项的不同而有不同的体现，这是由审计所处具体环境所决定的。针对当前财政资金支出效益不高、使用分散，以及其他影响经济、财政发展等方面的问题，在政府预算执行审计中应向效益（绩效）审计方面发展，相应的审计业绩评价应以是否促进财政资金使用效益的不断提高、推动社会经济全面、协调、可持续发展作为标准。（作者单位：江西省审计厅）