以美国监管为镜

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协调立法与行政机构之间、财政与业务部门利益之间以及中央与地方政府之间的利益，实现各方力量稳态均衡是非常棘手和现实的问题。

政府预算外活动在世界各国都广泛存在。如何全面反映政府所有收支活动，将政府各类收支全部纳入权力机关的监督视野，接受严格的预算审查或法律监管，已成为目前各国政府公共预算改革的方向和趋势。

笔者认为，美国政府在加强预算外监管方面成效显著。总结其经验，对推进我国政府预算外收支管理改革具有借鉴和启示意义。

预算外资金未脱离监控

美国政府预算外收支活动的主要形式是预算外资金。所谓“预算外资金”是依法律规定，不列入总统预算提案和国会正常决议案的联邦基金或支出。

另外，信贷市场也是政府脱离一般预算监督的重要方式。政府以向授权的私人部门提供债务担保的形式，扩展政府控制资源的能力。大量政府资助的个人、企业（如联邦国家担保协会、美国房地美、房利美等）都是政府的表外借款人。

在美国，预算外资金的预算权限、资金收入和支出情况虽不经正常的国会预算程序，但并不意味着预算外资金完全脱离国会的监管和控制。

首先，实施不同于一般预算的“权益预算”运作方式。预算外资金依照“权益预算”方式进行管理。每一项预算外资金虽不列入一般预算和年度审核，但其设立都需事前提出议案，经国会审议通过后形成专门法律。

其次，提出“综合预算”，对预算外资金实行总量监管。1967年美国提出“综合预算”概念，要求合并联邦政府以及政府信托基金的所有收支，得出预算总额。这样，预算外资金虽然不经过每年总统预算拨款程序，但项目总额需在预算文件中反映。

第三，实施以法律为保障、国会主导的模式。与一般预算（称之为“官僚预算”）随意性不同，美国权益预算的增减取决于人口、经济以及对应项目的专门法律法规等因素。其中，人口、经济因素难以控制，影响权益预算支付总额只能通过修改“权益法律”中受益人的资格标准或是审查程序加以调整。在美国，宪法赋予立法机构――国会修改“法定权利”的权力。因此，国会实质上掌握着预算外资金审批和监督权。而权益项目对应的管理司局则主要负责项目的具体执行。这种以宪法为保障，国会为主导的“权益预算”模式在一定程度上有效规范了政府的预算外收支行为。

最后，建立了相对中立和全面的政府会计体系，作为配套机制。美国政府会计准则由非官方机构制定，这种立场的中立性使得准则制定者将信息披露的重点往往放在政府收支的薄弱环节。

法治与制度不可或缺

笔者认为，美国经验起码给我们提供了三点启示。

第一，“专款专用”的预算外资金均应纳入“统一预算”管理，但需区别对待将预算外资金纳入“统一预算”的监督视野，既是强化问责性，控制财政管理风险的需要，更是加强预算管理、提高公共资源配置效率的要求。

目前，我国的社保资金、国有资本收益以及存在于财政专户的公共资金具有显著的“专款专用”特征，与通行的“预算外资金”概念有类似之处。但从改革方向看，是否把上述项目均依单独模式（例如“权益预算”模式）进行管理有待商榷。社保资金带有权益项目性质，可借鉴美国权益预算模式，单独列支，防止在政府年度资源分配中被挤占、挪用。

国有资本收益属于国家因其国有股权投资收益的获利。国有资产所有权属于全体人民，其收益也应由全体人民分享。因而，国有资本预算是否适用预算外单独管理模式，并实施“专款专用”存在争议。

第二，政府预算外资金管理改革应提升到战略高度，并注意相关主体利益的协调。

在规范预算外资金管理、实现整体财政平衡的过程中，必然会触动旧有利益格局。协调立法与行政机构之间、财政（财政纪律倡议者）与业务部门利益（以增加本部门利益为目标）之间以及中央与地方政府间的利益，实现各方力量稳态均衡是非常棘手和现实的问题。因此，战略层面强有力的保障（例如宪法为保障，国会主导型模式）是改革的前提和基石。

我国政府预算改革过程中，要打破旧有格局，进一步规范政府收支行为，只有将完善预算外资金管理、严格财政纪律等预算改革纳入到高层决策层更为广泛、持续和透明的财政战略当中，提升到法律高度，并辅之以全面且长远的制度设计。

第三，政府预算外资金管理改革需要加强有关配套机制的建设，各类配套机制是加强预算外资金管理的制度保障和基础。

如，加强预算外资金管理的法制建设。以透明且固定的法律来规范政府预算外行为，对以加强法治建设为目标的我国而言，意义尤为突出。如何将非正式制度的影响显性化，在本质上改变原有预算体系的相关激励约束机制，改变预算主体的行为导向将是我国在加强预算外资金法制建设不能不考虑的因素。

又如，改革政府会计制度，引入市场化的政府会计记录和报告体系，在条件允许的情况下，推行权责发生制的政府会计原则，则可全面充分反映政府的债务情况。

再如，改革具体的预算报告程序和预算编制方式，要求预算编制细化，及早提交，便于同级立法机构的审批以及下级次政府的预算安排。此外，还需加强立法监督机构的人才配备，以全面提高预算审批能力等。

（作者供职于中国社会科学院）