建设用地总量的区域差别化配置研究
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摘要 在界定建设用地总量区域差别化配置内涵的基础上，建立了由地区生产总值、总人口、建设用地容量、农村建设用地整理潜力4项指标构成的指标体系，采用信息熵求和最大化方法对江苏省13个地级市2020年建设用地总量的区域差别化配置方案进行了测算。研究结果表明：从苏南、苏中、苏北三大区域看，苏南地区建设用地增量占比最大，苏中地区建设用地的需求满足度最高，苏北地区建设用地增量占比最小且需求满足度较低。据此得出以下政策建议：苏南地区应在现有建设用地容量空间内仍然允许其总量适度增长，获得较多的建设用地增量以支撑经济社会快速发展；苏中地区应给予一定量的建设用地总量增长，并积极挖掘现有农村建设用地潜力；苏北地区获得的建设用地增量较少，应重点挖掘农村建设用地潜力，通过城乡建设用地增减挂钩，实现建设用地总量控制目标。
关键词建设用地配置；区域差别化；指标；信息熵求和最大化；江苏省
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn1002-21042013.12.018
2003年以来，土地政策开始与传统的货币政策和财政政策并列作为我国宏观调控的主要手段[1]。通过运用土地供应、土地规划、土地价格、土地税收等政策工具[2]，土地政策调控对宏观经济的平稳运行起到了积极的作用[3-4]。但存在的一个突出问题在于土地政策普适性过强而差异性不足[5]，不利于发挥区域资源禀赋优势，从而制约了调控效果。因此需要在宏观调控中制定差别化的土地政策[6-8]，以适应区域差异，促进区域协调发展。国家“十二五”规划明确提出“要实行差别化的土地利用政策”，全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）据此结合主体功能区分别对重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区提出了差别化的土地利用策略。
土地利用规划在土地参与宏观调控的各种政策工具中处于综合和基础地位[9]。其中土地利用总体规划编制的区域建设用地指标是制定土地利用年度计划的依据，进而影响区域建设用地供应量及结构。可见，建设用地指标配置的区域差别化对于构建差别化的土地调控政策体系具有重要意义。建设用地指标包括建设用地总量、城乡建设用地规模、新增建设用地量、人均城镇工矿用地等多项指标。我国的建设用地管理将从以增量管控为主转向以总量管控为主[6，10]，因此建设用地总量的区域差别化配置应成为构建差别化土地政策体系的重点。
鉴于此，本文以建设用地总量的区域差别化配置为切入点，在明确其内涵及方法的基础上，依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020）年确定的建设用地总量，试图求解13个地级市的建设用地总量配置方案，以期为江苏省差别化土地政策体系构建提供参考和借鉴。
1建设用地总量区域差别化配置的内涵及方法1.1建设用地总量区域差别化配置的内涵
所谓差别化配置是相对于绝对平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承认区域差异基础上的差额分配。建设用地总量受经济社会发展、自然环境、政策制度[11-12]等多种因素影响。但目前土地利用总体规划中建设用地指标的区域配置多在现状建设用地指标基础上依据未来社会经济发展预测确定[13]，并伴随较强的主观性和行政性[11]，难以充分体现区域差异。
据此可以将建设用地总量区域差别化配置定义为：在一定的建设用地总量约束下，综合考虑各区域经济社会发展需求、生态环境约束及土地资源禀赋特征基础上，差别化确定一定时期内各区域建设用地总量的过程。其内涵包括：①各区域建设用地总量首先要反映区域未来一定时期内的经济社会发展增量，能够支撑经济社会发展；②充分考虑区域生态环境限制因素，不能放任区域建设用地规模无限制扩张；③立足于区域当前的土地资源禀赋，积极挖掘现有建设用地潜力。
刘琼等：建设用地总量的区域差别化配置研究中国人口・资源与环境2013年第12期依据以上内涵，实施建设用地总量区域差别化配置：首先，应当建立涵盖经济、社会、生态、土地资源禀赋4个方面的指标体系，全面体现区域差异；其次，应当选择合适的方法依照各指标在区域间的差异程度实现建设用地总量的区域差别化配置。
1.2建设用地总量区域差别化配置指标体系
现有关于建设用地区域配置的指标体系多侧重于区域经济和社会指标[14-15]，注重对土地利用经济社会效益的考量[16]，很少包含区域生态环境及土地资源禀赋指标。因此，考虑到与已有土地利用总体规划指标体系的衔接，结合主体功能区规划指标体系，同时兼顾指标的实用性，选择目标年地区生产总值、目标年总人口、“建设用地容量”和农村建设用地整理潜力4项指标分别代表各区域经济、社会、生态及土地资源禀赋差异，作为建设用地区域差别化配置的依据（见表1）。其中，“建设用地容量”参考主体功能区规划中的土地开发强度指标，借鉴环境绝对容量概念，代表某个区域建设用地达到其生态底线的距离，以30%土地开发强度国际警戒线[17]计算得到；农村建设用地整理潜力则依据1993年颁布的《村镇规划标准》（GB50188-93），按人均150 m2计算。
Evaluation function建设用地总量区域差别化配置4经济4目标年地区生产总值x14――社会4目标年总人口x24――生态4建设用地容量x34土地总面积×0.3-现状建设用地面积土地资
源禀赋4农村建设用地整理潜力x44现状农村建设用地面积-（现状农村人口×150 m2/人）1.3建设用地总量区域差别化配置的方法
为依照各指标在区域间的差异程度确定各区域所应配置的建设用地数量，采用信息熵求和最大化方法[18，19]求解配置方案。
首先，利用信息熵评价系统的均衡，度量单位指标值所负荷的建设用地量在区域间的差异程度，信息熵越大，单位指标值所负荷建设用地量的区域差异性越小，反之越大。以x1为例，“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值”的信息熵越大，说明每亿元地区生产总值负荷的建设用地量的区域差异越小；其次，计算信息熵达到最大值时各区域的建设用地总量。同样以x1为例，当“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值”的信息熵最大时，各区域“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值” 趋于相等，但由于各区域地区生产总值存在差异，区域建设用地总量便会与其指标总量相协调，从而实现差别化配置。
x2、x3、x4单位指标值负荷建设用地量的信息熵意义与x1类似。但x4农村建设用地整理潜力的取值为实值的倒数，因为若区域农村建设用地整理潜力较大，则理应更注重内涵挖潜，积极开展农村建设用地整理，相应配置较少的建设用地总量。
1.3.1目标函数
maxE=∑n4j=1ej（1）
式中ej（j=1，2，…，n）为第j项分解指标单位负荷建设用地量的信息熵，可依据信息熵的计算公式（2）、（3）、（4）计算得到。其中xij为第i区域内第j项指标的值，Qi为第i区域内分配的建设用地量（决策变量），Xij为第i区域内第j项指标单位指标所负荷的建设用地量。
ej=-14lnn ∑n4i=1Pij・lnPij（2）
Pij=Xij4∑n4i=1Xij （3）
Xij=Qi4xij（4）
1.3.2约束条件
Q1+Q2+…+Qn≤Q（5）
Qi现状≤Qi≤Qi需求（当Qi需求≤0.3×Si）
（6）
Qi现状≤Qi≤0.3×Si（当Qi需求>0.3×Si）
（7）
其中，Q为待分配的建设用地总量，Qi现状为第i区域的建设用地现状值，Qi需求为第i区域的目标年建设用地预测值，Si为第i个区域的土地总面积。
2研究区域及数据来源
2.1研究区域概况
江苏省地处我国东部沿海，位于长江三角洲核心区域，是近代民族工业和乡镇工业的发祥地和开放型经济发达地区之一，综合经济实力一直处于全国前列。依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020），到2005年底全省土地总面积1 067.42×104 hm2，其中建设用地183.15×104 hm2，土地开发强度为17.16%。同期全省地区生产总值为18 272.12亿元，总人口7 474.50×104人，城市化水平50.50%，人口密度高达700人/km2，为全国各省之最。
从区域来看，江苏省下辖的13个地级市可以划分为苏南、苏中、苏北三大区域（苏南地区指苏州、无锡、常州、南京、镇江5市，苏中地区指南通、泰州和扬州3市，苏北地区指徐州、连云港、盐城、淮安和宿迁5市），三大区域经济社会发展水平差距较大，苏南地区城市化、工业化速度远高于苏中、苏北地区，建设用地扩张速度的差距也十分明显。1997-2005年苏南地区居民点及工矿用地等增长幅度高达30%以上，远远高于苏中、苏北地区。到2005年，13个地级市的建设用地规模均超出上轮规划目标，其中苏南地区偏差量最大，其次是苏北，苏中最低。
可见，对于江苏省这一建设用地资源供需矛盾突出且区域差异明显的省份，通过建设用地差别化配置，推动苏南地区在快速发展的同时加快转变经济发展方式、促使苏中崛起和苏北振兴，进而推动全省协调发展具有明显的现实意义。
2.2数据来源
依据《江苏省土地利用总体规划（2006-2020）》得到2020年江苏省建设用地总量控制目标，Q=205.09×104 hm2。13个地级市的目标年生产总值x1、总人口x2、Qi现状、Qi需求来源于各市土地利用总体规划（2006-2020）说明；建设用地容量x3和农村建设用地整理潜力x4则依据各市土地利用总体规划（2006-2020）文本中的2005年土地变更数据计算得到。
从表2可知，本轮规划期间（2006-2020年）苏南地区生产总值和总人口继续维持高速增长态势，建设用地容量空间有限且农村建设用地整理潜力相对较小；苏中地区生产总值和总人口增长较快，有一定建设用地容量空间和农村建设用地整理潜力；苏北地区生产总值和总人口增速相对落后，建设用地容量空间大，农村建设用地整理潜力较大。