馅饼还是陷阱?

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在轰轰烈烈的“国进民退”之后,民间投资在政策层面获得重新启动。

5月13日,中国国务院了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。《意见》细分为36条,被称为“新36条”。尽管重新启动市场化的改革完全符合市场预期,支持和鼓励民间投资的政策措施也已经公开酝酿了一段时间,这个突然推出的“新36条”,内容还是超出了市场预期,推动沪深两市指数当日大幅反弹2%以上。有经济学家认为这是改革开放以来的“第三次重大制度改革”,有可能让2010年成为“民间投资元年”并产生可观的“制度红利”。

国资、外资、民资格局调整

早在2006年12月5日,国务院转发了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,国资委当天就明确军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业将由国有经济控制。国进民退的大幕随即拉开,国有资本在各产业、各地区的“整合”势如破竹,民营经济迅速在各大行业主战场被国有资本“挤出”,重新走向边缘化。2009年,政府高调“保八”,纵容了国有企业无原则扩张,国资在房地产领域过分玩火的做法,充分暴露了它根深蒂固的体制性问题。

到2009年8月19日的国务院常务会议,开始重提中小企业发展,随后,9月19日下发了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》,重心分两半,一半在于“拯救”陷于困境的中小企业,一半在于将民营中小企业重新推向前台。3月24日的国务院常务会议重提“非公36条”,明确提出“鼓励和引导民间资本进入交通、电信、能源、基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域”,这与此前推进国有资本的意见及国资委的政策定调具有某种“对抗性”,在轰轰烈烈的“国进民退”之后,重新开始启动民营经济这条线。

由此,中国国资、外资、民资的三国演义格局又开始发生微妙变化。谷歌退出中国成为外资在华发展道路上的标志性事件,中国美国商会的调查显示,有越来越多的美国企业感觉在中国不受欢迎。近几年来,外资逐渐被请下神坛,走向平淡,甚至有些落魄。实际中国外资政策环境变化的标志性源头应当是2006年11月9日国家发改委出台《“十一五”期间外资利用规划》,规划提出,“十一五”期间,利用外资要从“量”向“质”转变。自此以后,外资在中国的“尊贵”待遇开始逐渐丧失。就在3月24日的国务院常务会议召开前3天,国务院还了关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见,外资利用放在了第四十四条,而且在外商投资持续下滑的背景下并没有强调加强吸引外资,相反强调了工作重心在于优化利用外资结构。由此可以看出,中国政府已经可以驾驭外资这头猛虎,可以预见,在未来的中国经济版图中,外资已经成为政府根据自己需求加以利用的“中性”力量,而且只是力量之一。

民企需谨慎

尽管“新36条”给了市场很大的信心,但在制约民间投资增长的体制性和政策仍然非常突出的情况下,民营企业虽然勉强进入交通电信等领域,最终可能仍然会被淘汰出来。特别是这些领域都是重投资行业,在民营经济融资渠道不畅的情况下,盲目进入这些领域,反而有可能“出师未捷身先死”。近几年民营企业因投资电力、基础设施、航空等而导致资金链断裂血本无归的案例比比皆是。政府放开看似政策利好,食用不慎,反会成毒丸。民营经济能否真的有大的发展,还需看配套改革的步伐,准入放开可以靠一个文件解决,配套改革则是困难重重的系统工程,倡行多年,未见成效,后市依然不容乐观。

另外,政府工作报告中仍然将国内生产总值增长8%左右作为今年经济社会发展的主要预期目标,虽然随后解释说,提出国内生产总值增长8%左右,主要是强调好字当头。但经济增速更多是政治考量,在社会政治压力日益沉重,政府政治层面回旋余地日益狭窄的大背景下,“保八”并非说说而已,相反有可能成为刚性系数,如果一旦在下半年重提“保八”,国资又会毫无悬念地重拾包括房地产在内的各大阵地,届时民营经济的前期战果又多半会为国资“整合”,民营经济又会落入空欢喜一场,为他人做嫁衣的境地。从这一角度看,准入大门虽然开启,但大门之后是天堂还是口袋阵,尚需审慎判断。

金融之梦

以金融领域为例,5年前出台的“非公经济36条”就提出要“允许非公有资本进入金融服务业”,其中包括“符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。”

但是,各地方、各部门的执行与中央政府的政策明显脱节,“36条”没有被落实。所谓“符合条件”,却没有人知道到底是哪些条件。过去5年里,金融领域对内资开放没有取得什么进展,民间资本在金融领域仍然面对看不见的玻璃门。

“新36条”再次提出要“允许民间资本兴办金融机构”,“条件”一词消失了。核心内容包括:“支持民间资本以入股方式参与现有商业银行的增资扩股,参与农村信用社、城市信用社改制”,“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构”,“支持民间资本发起设立信用担保公司”,“鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构,参与证券、保险等金融机构的改组改制”。

为了实现上述政策目标,“新36条”还提到要放宽几个具体的限制,从而把几道看得见的门开得更大一点,其中包括“放宽对金融机构的股比限制”,“放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制”,“适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制”,“简化中小金融机构呆账核销审核程序”。

这些条款的出台是否意味着金融等垄断行业即将对民营资本敞开大门、直面“民间投资元年”呢?

事实上,民营资本在金融业里只能占据次要地位、发挥辅助作用,绝不可能把国有资本“挤出”。例如,商业银行在经历了去年的快速规模扩张之后普遍面临资本金不足,有些国有银行的再融资存在难度,因此需要民营资本发挥提供资本金的作用。

其次,即使只发挥辅助作用,也需要满足一定“条件”。“新36条”没有提到民营资本进入金融业的“条件”,并不意味着在实际操作中不需要条件。文件提到了“加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提”,这就意味着当前的体制框架不变。在这个框架中,制定监管标准、考核民间资本、让符合标准的投资者进入金融业是习以为常的行为模式。而按照这个模式,民营资本即使能够进入金融领域,也需要按部就班地层层申报、考核、比较、审批,花费不少时间,近期不太可能看到进展。

实际上,中国当前的金融体系对中小企业发展和增长方式转变的支持力度不够,主要是因为管制过度,而不是所有制。而过度管制造成的低效率,不能简单地通过民营化来解决。这和美国银行业在上个世纪五、六十年生的事情是类似的:管制约束着银行之间的竞争,保护了银行业的利润;既然有稳定的利润,银行也就放弃了创新方面的努力。在不减少对金融机构业务创新的管制的前提下,有限放宽市场准入可能对金融业的效率起不了多大促进作用。

放松金融管制需要监管者和被监管者双方转变观念,改变行为。国际经验表明,这需要相当漫长的时间。大萧条之后,美国政府对银行业实施了非常严格的监管。过度严格的监管导致银行业效率低下,在业内早就不是秘密。可是美国政府放松管制的速度非常缓慢,直到上个世纪80年代初期爆发严重危机,银行业效率低下的事实才暴露无遗。而美国国会直到1999年才通过提高效率的金融现代化法案。

民营资本是否能够进入金融领域,还要看“新36条”是否能够很快落实。即使出现了这样的案例,也不意味着金融领域的效率能够快速提高。民营资本在金融领域发挥作用的时机还没有到来。

孙悦根据《金融时报》、《南方周末》综合编辑。