民生法治建设实证研究
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【摘 要】近年来，山东省把着力保障和改善民生作为加强地方法治建设的重要目标，以法治促进民生发展，大力构建民生法治，取得了较好的成效。同时由于民生问题的复杂性，民生法治建设尚存在许多不足和滞后的领域。需要进一步强化法治保障措施，采取全面系统的保障对策，以不断提高民生保障水平。
【关键词】民生；法治；保障
民生是关乎民众生存与发展的社会问题，是关乎党的政权稳固的政治问题，同时，民生也是重要的法治课题。法治是改善民生的最有效、最根本的保障，特别是对于地方法治建设而言，更需要加快民生领域的制度建设与地方立法工作，提高国家机关的执法水平和办事效率，最大限度地维护人民群众的社会主体地位，保障公民的各项经济、文化和社会权利的公平实现。
一、山东省民生法治建设的主要实践及成效
（一）完善就业和劳动权法治保障，解决民众的基本生活来源
山东省为解决就业难问题，保障公民的就业权，适时修订了《山东省就业促进条例》，把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，按照“一体推进、两翼展开”发展思路，将经济结构调整与就业结构调整相结合，实现经济增长与扩大就业的良性互动。在实践中，建立健全了就业工作目标责任考核制度、失业预警制度、就业援助制度和公共就业服务体系，将促进就业作为政府绩效考核的重要内容，完善劳动关系协调机制和集体合同制度，维护劳动者特别是农民工的合法权益，构建和谐稳定的劳动关系。
（二）完善社会保障法治建设，解除民众生活的后顾之忧
山东省按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，明确政府的社会保障职责，建立起社会统筹与个人账户相结合的制度模式和基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付结构，努力实现城镇居民和农村居民养老保险全覆盖。医疗保障方面，一是分别制定城镇职工和城镇居民基本医疗保险市级统筹办法，尽快建立起较大范围内的基金调剂共济机制和管理运行机制；二是制定了《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》，提高参保地的异地就医结算服务水平和效率；三是根据农民工的特点和不同的医疗需求，重点解决农民工务工期间的住院或大病医疗费用。积极推进社会保障信息披露制度建设，探索建立保险信息社区公示制度，保障群众的参与权、知情权和监督权，加强社会监督。
（三）完善公民受教育权的法治保障，满足民众的精神文化生活需要
保障公民的受教育权对于改善民生的意义重大，教育已成为国民立足社会的基础。山东省按照科教兴鲁和人才强省的总体要求，贯彻落实国家的各项教育法律法规，初步建立了科学的教育政绩评价体系，明确各级政府发展教育的重要职责，规范教育执法行为。统筹城乡教育资源，着重缩小义务教育差距、普及学前三年教育、发展特殊教育、民族教育，努力实现教育公平，保证人人享有受教育的机会和权利。
（四）完善住房保障制度，实现住有所居
建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，保质保量完成国家下达的保障房建设任务。健全廉租住房制度和经济适用住房制度，创新财政支持方式，支持保险、信托、债券资金和政府融资平台投资保障房建设和运营，继续鼓励大企业和经济园区投资建设公共租赁房，采取多种方式，多渠道增加保障性住房有效供应，保障范围不断扩大，低收入家庭住房条件获得较为明显地改善。同时，实施房地产调控政策，推行差别化房地产税收、信贷政策及限购政策，支持自主购房，抑制投资、投机购房，避免商品房价格过快增长。
（五）实施“平安山东”建设，维护社会和谐稳定
山东省进年来以建设“平安山东”为核心目标，不断完善“打防控一体化”的治安防控体系，加强矛盾纠纷排查机制和应急管理机制建设，构建“大调处”工作格局，形成了多层级的综合治理网络。政府职能部门充分履行职责，依法规范市场经济秩序，保障实体经济发展和稳定物价，严厉打击假冒伪劣食品药品违法犯罪活动，确保人民生命健康安全。山东省的社会治安环境不断优化，群众对社会治安的满意率屡创新高，为各项民生事业的发展打下了良好的基础。
二、山东省民生法治建设存在的主要问题
（一）民生立法与制度建设滞后，无法完全适应民生建设的需要
目前在民生立法方面以政府政策的形式对民生问题进行规范和指引的情况较多，长效性、稳定性的法规和制度不够丰富和完善，即使制定法律，也多是以法律为形式进行的政策性宣示，抽象的国家政策、目标和原则性规定较多，具体权利及其保障落实的条款较少，存在较明显的重管理轻服务的倾向，在很少的民生权利条款中，又多是集体赋权形式，而不是个体授权形式，缺乏可操作性的保障措施。民生立法民主参与程度不够高，群众利益反映不足，一些政府部门，借立法之机维护既得利益、部门利益，一方面维护、巩固甚至扩大部门职权，如审批权、发证权、收费权、处罚权等；另一方面却尽量减轻和弱化本部门在改善民生中应承担的职责和义务。立法的预见性和系统性不足，往往是某一领域的民生问题已经明显暴露并发展到比较严重的程度上，才考虑要通过立法进行规范和解决。“这种被动式的、应付式的民生立法既不能很好地发挥立法的预防功能，也有悖于科学立法的要求。”
（二）政府职能转变不到位，对民生权益的保障有待加强
切实保障广大人民群众的根本利益，需要政府职能的转化，改变以往政府职能上表现出的来的重权力轻责任，重管理轻服务的现象，使广大人民群众真正享受到政府提供的服务和民生利益。而部分地方政府只关注招商引资和GDP增长，而对教育、卫生、文化等关系社会民生的公共事业关注不够，投入不足，造成社会公共服务的缺失或不到位。尤其是当前社会在一定程度上出现了利益分化倾向，利益纠纷和利益冲突加剧，而政府的管理制度和管理方式明显滞后，以罚代管、以罚代法的现象还较为普遍。社会公共管理方式滞后，各种社团组织在反映公众诉求、推进公益事业、促进社会公平、化解社会矛盾等方面的作用有待充分发挥，社会的自我组织能力不强、自治能力较差。
（三）化解民生矛盾的司法应对能力有待增强
我国正处于社会转型时期，在这个阶段，经济结构、分配体系的调整，往往会引起社会关系变化和利益格局变动，利益纠纷和利益冲突加剧，司法保障民生的作用需要进一步加强。当前，司法机关服务意识不足，司法服务手段单一，司法服务水平不高；司法保护民生权利的方式不够完善，保障作用不够充分；对普遍性、重复性民生矛盾的化解能力不足、成效不大；审判执行民生案件的效率有待进一步提高，司法应对能力有待进一步增强。
三、构建民生法治的基本途径
（一）加快重点领域的地方民生立法，完善民生法制
民生立法必须从实际需要出发，坚持以人为本的原则，以民众为出发点和归宿，体现“人”的主体性，反映不同利益群体的各种利益诉求。立法选项上，应优先考虑与人民群众切身利益相关的、带有普遍性的民生问题，在深入调查研究、广泛听取民意、充分论证的基础上确定立法项目。在立法过程中，应坚持走群众路线，为民众搭建充分表达利益诉求的平台，统筹兼顾好不同利益群体之间的关系，合理满足各方面的利益诉求。要提高立法透明度方面，对议案、审议、表决、公布等事项尽量公开，建立新闻媒体采访和公民旁听制度，立法要有一定数量的群众代表，尤其是事关农民、农民工、城镇低收入人群的民生立法，更要有他们的参与，力争使出台的法律法规能最大限度地代表大多数人的利益。要加快重点领域的民生立法，要建立统一的城乡户籍制度，完善统筹城乡的就业制度和服务体系，完善统筹城乡的教育制度，深化社会保障制度改革，完善离退休人员社会化管理服务制度和体系等，尤其是教育、医疗、食品药品质量等与群众生活密切相关的民生事务要及时出台相关法规和政策。
（二）严格依法行政，切实保障民生
地方政府在观念上必须像对待经济发展一样，把解决民生问题当作自己不可推卸的职责，要按照建立公共服务型政府的要求，加快政府职能转变。在解决民生问题的目标上，政府需要从追求经济性价值转变为追求社会性价值，树立公平正义的制度理念。确定以民生为核心的政府绩效评价体系。国家要在对地方政府的考核上加重民生的考量，把民生问题的解决程度作为评价与衡量政府政绩的核心指标，使加强公共服务和改善民生的内容在绩效评估体系和行政问责制度中得到充分体现。在民生执法过程中，执法机关及其执法人员要树立“以人为本”的执法理念，要有一颗仁爱之心，正确处理执法与爱民的关系，关注民生、服务民生。牢固树立“管理就是服务”的执法理念，将执法办案与保障民生结合起来，真正做到亲民爱民。执法机关及其工作人员要坚持严格执法，对保障民生权益的法律规定，要积极主动地贯彻落实，对民众的民生权利诉求，要及时、全面、有效地给予必要的答复和救助，要秉公执法，严查各种民生违法行为，为民生法治建设创造良好的社会环境。
（三）坚持司法为民，提高司法应对能力
健全司法便民工作机制，推行小额速裁程序、简易程序和普通程序简化审等有效方式，做到快立案、快保全、快审理、快调解、快裁判、快执行，尽可能迅速处理好涉及民生的各类案件，减轻当事人的诉讼负担。以保障诉讼当事人的各项诉讼权利和诉讼权利的方便行使为工作目标，通过开展法律宣传、推行诉讼指导、实施法律帮扶等各项活动，着力解决人民群众“不愿告”、“不会告”、“不能告”的问题，畅通涉民生纠纷的司法救济渠道，积极保护群众诉讼权利。弘扬司法民主，完善人民陪审员选任、培训、管理等各项工作制度，真正发挥人民陪审员的作用。充分利用信息网络技术和新闻媒体建立回访涉民生案件当事人机制和征求民意机制，切实强化审判公开，充分尊重和保障人民群众的司法知情权、参与权、表达权和监督权。探索民生案件的特点和规律，注重现实利益与长远利益相统一、注重法律效果与社会效果相统一、注重司法保障与多方协调相统一，不断提高化解民生矛盾的能力。
参 考 文 献
[1]龚向和，左权.地方民生立法审思.河南省政法管理干部学院学报.2011（2）
[2]彭贤鸿.地方民生立法中的问题及对策.江西行政学院学报.2011（2）
[3]何平.完善社会立法是解决民生问题的必由之路.江淮论坛.2009（6）
[4]盛清才.法治视野下的民生建设研究.前沿.2011（3）