高校预算绩效对比研究
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编者按：本论文主要从美国高校预算管理的主要特征;中国高校预算管理的主要特征等进行讲述，包括了专门的预算管理机构、严格的预算编制及控制程序、较高的预算编制参和度、“保障重点”的预算制定原则、合理的预算分析法,灵活的预算调控功能、实行统一领导,集中管理或分级管理的预算体制、坚持“量入为出、收支平衡”的预算编制原则等，具体资料请见：
论文高校预算管理比较启示
论文摘要加强高校预算管理是提高高校整体管理水平,促进高等教育事业健康发展的关键。本文通过对中美高校预算管理的比较探究,提出了如何借鉴美国高校预算管理的成功经验,促进我国高校预算管理水平提高的策略建议。
高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划,是高等学校日常组织收入和控制支出的依据,也是一个学校的规模和事业发展方向的综合反映。高等学校预算管理是依据学校预算,通过财务活动对学校的教学、科研、行政、后勤等各方面的业务活动所进行的管理和监督,是高校有效配置教育资源,提高办学效益的重要手段。随着我国高等教育体制改革不断深化,高校财务预算管理也越来越受到人们的关注。美国市场经济发达,高校办学历史悠久,在适应市场经济方面积累了丰富的经验,对中美高校预算管理进行比较分析,借鉴美国高校预算管理的先进经验,对于有效解决教育事业经费供需矛盾,提高我国高校的预算管理水平有着非常重要的意义。
一、美国高校预算管理的主要特征
(一)专门的预算管理机构
美国高校普遍设有专门负责管理学校预算性资源的预算办公室,通过科学预算,随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息;为学校提供财税、财务政策和实践以及管理和分析等高质量的财务咨询;管理学校及各单位预算的制定过程,最有效地利用有限资源,支持学校的教学、科研和公共服务活动。
(二)严格的预算编制及控制程序
美国高校预算编制的过程也是学校规划事业发展的过程,因此高校预算设有严格的预算编制及控制程序。美国高校预算年度一般为每年7月1日到次年6月31日,预算要提前一年编制,即每年4月份开始编制下一年度预算,层层审查论证,不断完善,最后报至州长,州长最迟必须在每年6月份确定各高校下一年度预算。州长批准的预算各高校必须严格遵守,不得随意更改。为严格控制预算,高校财务处下设有专门的控制办公室,校内各预算单位均设有预算员,负责执行本单位的预算,任何单位都不得突破预算。
(三)较高的预算编制参和度
美国高校在预算制定过程中,一般会应用参和法、咨询法等鼓励部门和员工参和预算编制,有的学校还专门成立了由员工组成的预算和财务重点项目委员会,负责推荐校园的重点项目和相应的预算方案。
(四)“保障重点”的预算制定原则
美国高校在制定预算时遵循一个非常重要的原则,即预算中要优先体现校长的愿望,对当年学校优先发展和保证的重点项目要给予优先保障,从而使有限资金发挥出最大的效益,促进学校发展。
(五)合理的预算分析法,灵活的预算调控功能
美国高校进行预算决策分析时,通常选择在办学宗旨、办学条件、教育质量、一般支出水平等方面对等的、类似的同等院校作为参照物,采用对比分析法来评价高校预算决策的正确性。此外,把预算看作是学校对可用资源进行调控的经济杠杆,对于那些有社会需求、有发展前景的项目增加预算,对那些失去社会需求或是评估成绩差的项目减少预算,以保证学校的正确发展方向。
二、中国高校预算管理的主要特征
(一)实行统一领导,集中管理或分级管理的预算体制
我国高等学校预算一般实行统一领导、集中管理的预算体制,规模较大的高校实行统一领导、分级管理的预算体制。统一领导是指学校在统一的财经政策、统一的财务规章制度下,把整个学校的财务收支列为学校预算管理对象,制定统一的财务收支计划,实行统一预算,统一管理。集中管理是指在统一政策、统一制度的前提下,由学校进行预算编制、执行、控制、调整及评价分析的管理,从而形成财权的集中管理、财务规章制度制定和执行的集中管理以及会计事务的集中管理。分级管理是指规模较大、管理水平较高的学校,在建立健全财经规章制度、明确校内各级各单位权责关系和学校统一领导的基础上,根据财权划分、事权和财权相结合的原则,预算分别由学校和各级各单位(二级单位或基层单位)分级管理。二级单位或基层单位只有相应的预算管理权,没有预算的调整权。
(二)坚持“量入为出、收支平衡”的预算编制原则
我国高等学校预算必须在年度开始前编制,预算编制必须坚持“量入为出、收支平衡”的总原则。收入预算坚持积极稳妥原则;支出预算坚持统筹兼顾、保障重点、勤俭节约等原则。也就是说,编制预算要以收定支,收支平衡,既要考虑学校事业发展和建设的需要,也要考虑学校财力的可能,决不能超越财力的可能布置预算和搞赤字预算。收入预算坚持稳健性原则,意在核实收入,为确定支出预算打下基础,同时也避免产生赤字隐患。在编制支出预算时,要体现出预算年度学校整体的事业目标,突出教学、科研这一中心地位,充分考虑学校的财力,正确处理“基本运转”和“发展建设”的关系,在确保基本正常运转的前提下,合理布置事业发展支出。对于设备购置项目布置要统筹规划,突出重点,逐年解决。对非重点项目,则要从紧布置。学校事业的发展、计划和预算布置,必须和国家计划和学校财力相适宜。
(三)多样的预算编制方法
我国高等学校预算编制采用灵活多样的方法,主要包括增量预算法,复式运算法、零基预算法等。增量预算法是指以上年支出基数为基础,增加相关的变动因素(如物价上涨因素、工资增长因素等),下达各部门预算指标的预算编制方法;复式预算法是把支出预算分为经常性支出和建设性支出两部分,在确保经常性支出的前提下,布置建设性支出;零基预算法是指在每个预算年度开始时,将所有还在进行的管理活动都看作重新开始,根据确定的目标,重新审查每项活动对实现确定目标的意义和效果,并在成本效益分析的基础上,重新排出各项管理活动的优先次序,据此进行资金和其他资源的分配。由于零基预算能够体现公平和效率原则,增强资金的使用效率,增加预算的公开性和透明性,因此,我国高校已开始使用零基预算法进行预算编制并且正在不断完善之中。
(四)“两上两下”的预算编制和审批程序
我国高等学校预算编制和审批程序,可概括为“两上两下”。预算由学校财务处(室)根据各单位收支计划,提出预算建议方案,经学校最高财务决策机构审议通过后,按照国家预算支出分类和管理权限分别上报各有关主管部门,主管部门审核汇总后报财政部门核定预算控制数(一级预算单位直接报财政部门,下同)。高等学校根据下达的控制数编制预算,并经有关部门审核批复后执行。我国高校一般在年初编制预算,年内的工作按预算执行,但预算的准确性不高,财务部门不能有效控制预算。究其原因主要编制预算时的条件和执行时的条件发生了变化,无法按预算执行;各部门操纵预算;领导不严格执行预算,导致财务管理失效。
(五)严格的预算调整规定
我国高等学校预算在执行过程中,对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金收入一般不予调整;假如国家有关政策或事业计划有较大调整,对收支预算影响较大,确需调整时,可以报请主管部门或者财政部门调整预算;其余收入项目需要调增、调减的,由学校自行调整并报主管部门和财政部门备案。收入预算调整后,相应调增或调减支出预算。
三、比较及启示
(一)科学合理编制预算,增强预算的严厉性
美国高校预算编制建立在近三年资料的基础上,根据历年支出情况,分析各项支出在预算中所占的比例,使得经费分配具有一定的相对稳定性,并且采用依据学生培养成本分配经费的预算办法,使得各院系预算分配更加科学合理。相比之下,我国大多数高校采用增量预算法编制预算,这种方法虽然简单,但无法编制出合理的预算分配方案,一方面加剧了资金供求矛盾,另一方面造成了有限教育资源的浪费,不利于合理控制支出,使预算失去了严厉性和有效性。虽然近年来一些高校开始推行零基预算法以提高预算的科学性,然而在实际编制过程中存在许多不足之处。如摘要:反映内容不全面,数据统计不完整、不真实;决策方案的制定和选择主观随意性较强等现象。美国高校预算年度和工作年度基本一致,而我国高校现行预算编制是按照公历年度进行,而学校日常工作是按照学期年度来布置的,造成收入实际使用会计期间和预算核算期间存在差异,增加了预算编制以及管理者监督和管理的难度。此外,许多高校都在每年十二月布置下年算编制工作,预算编制时间较短,一些项目缺乏具体科学论证,预算编制晚、时间短造成了执行预算过程中要求追加经费的报告不断,冲击了预算的正常执行,影响了预算的严厉性。为此,应借鉴美国高校作法,根据学校实际情况,针对不同预算项目的特征和规律,选择科学的预算编制方法;将预算年度和工作年度调整一致,增强预算的可行性论证,科学合理地编制预算;建立有效的高校预算管理经济责任制,明确学校及下属学院(部门)各安闲预算编制和执行中的职责和权限,将预算管理的责任层层落实到位,使预算得到切实执行,增强预算的严厉性和有效性。
(二)强化预算意识,健全控制体系
预算编制是预算管理中最重要的一环。在美国,高校预算编制有多方面人士参和协调、论证并接受有关部门监督,一经法定程序通过即成为法律性文件,必须严格执行。而在我国,预算编制基本上是由财务部门一家负责,在预算编制过程中几乎没有其他部门的参和论证,上至领导下至教职工对预算的重要性熟悉不足,甚至漠不关心。其结果导致财务部门在编制预算时凭经验靠感觉核定支出现象严重,既不准确又影响预算的权威性。大多数高校在预算下达后,没能实施监控、跟踪管理和指标考核,财务部门对各院系的预算执行情况心中无数。事中没有制定有效的控制制度,事后对于预算执行情况的分析不够具体,未能建立完整的预算控制体系,难以令高校的预算管理部门对预算执行过程中由于受到各种主、客观因素影响造成的变化进行快速反应。为此,借鉴美国高校做法,设置校长直接领导,由各个职能部门共同参和的预算管理机构,使预算更切合实际需要。同时,彻底更新财务人员及广大教职工的预算观念,提高全员预算意识,鼓励他们发扬主人翁精神,主动参和预算管理,为学校领导层的预算管理决策提供依据。建立健全预算控制体系,预算一经确定并通过审核后,各部门应严格执行,不能随意增减收支项目,如遇非凡情况确实需要调整预算的,必须按规定的程序办理,以维护预算的严厉性。财务部门要及时把握预算执行进程,严抓收入、支出、预算平衡的实现。
(三)预算编制、执行和监督适当分离
美国高等学校设有专门的预算编制机构,专门行使预算编制职能,预算执行由财务部门具体实施,预算监督除学生和教职工外,还有内部监督部门和社会中介机构等。分工明确的机构设置使得预算编制机构全面把握预算编制的政策和标准,避免了各单位在预算编制时千方百计扩大预算规模的现象,有利于内部各单位权力的相互制衡。而我国高校财务部门既负责预算编制,又负责预算执行和分析。为此,借鉴美国高校做法,依据相互牵制的原则将预算编制、执行和监督适度分离,部门各司其职,能够有效解决财务部门大权独揽的新问题,确保预算的有效执行和监督。
(四)早编、细编预算,增强预算的透明度
美国高等学校年度预算基本上提前一年开始编制,编得早,编得细,论证充分,执行严格。预算草案和定稿都向全校公示,预算的透明度高。虽然我国少数高等学校也开始提前编制预算,但实质性的编制工作仍是上年末甚至是下年初进行,有的高等学校是先向主管部门编报预算,待财政部门在年初正式批复后,再具体编制学校预算,等学校预算确定下来,已经无预算运转了几个月甚至半年之多。此外,有些管理者对高校预算知者甚少,甚至搞不清楚全校的预算情况。部分高等学校仅公示有限的几个财务数字,预算透明度不高,这种情况极不利于对预算的监督。为此,借鉴美国高校做法,一是应早编、细编预算,政府预算应在预算年度之前下达到各高校,这样才能使高校根据资金实力确定事业发展计划。二是应强化预算的可行性论证及透明度,减少决策失误造成的损失,保证各高校按计划健康发展。高等学校师生对预算要有知情权,增强高等学校预算的透明度,预算一经下达,不得随意调整,各预算单位只能在总预算内谋求自身的平衡,确属非凡原因,也只能在次年预算中予以调整。