宅基地使用论文：宅基地用益权辨析
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本文作者：程艳萍作者单位：贵州师范学院经济与政治学院
关于宅基地的无期限使用问题，学者们普遍认为:宅基地的无期限性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存，不利于保障农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限［4］。我们认为，宅基地无期限的规定，对于农民切身利益的保护并无实益。首先，从宅基地使用的效率而言，如果将宅基地使用权紧紧与农村集体组织成员的身份联系在一起，必然会导致农民对已经取得的宅基地使用权无法充分使用使其产生应有的经济利益，更无法将权利通过融资方式支持自己的生产和生活，而仅仅是将获得的宅基地使用权按照现有的框架自己居住，不能通过有效利用产生经济利益。其次，农村宅基地使用权无期限与城市居民住房中的土地使用权有期限性相冲突，不利于城乡土地制度的统筹安排。同样使用国家土地，城镇居民建设用地使用权却设置了期限的限制，如果说对农村宅基地规定了期限，会引起农村社会的不稳定，就城市居民而言，城市居民建设用地70年的期限，城市居民在购房时都知道这个大限，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。因此，本着同地同权原则，建议土地法在修改时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期，至于是否有偿，由所有权人自己决定。最后，从物权法理论来看，土地用益物权的设置是对土地所有权的限制，用益物权人不可能享有所有权人对物的所有权能，只能享有所有权权能中的占有、使用、收益、处分四项权能中的部分，而非全部。同样，作为在所有权基础上产生的用益物权，其取得用益的时间期限亦不能超越所有权人，所有权是无期限物权，因此，用益物权一定是有期限物权，这是物权法的理论使然。而农村宅基地使用权是在农村集体土地所有权的基础上取得的用益物权，其使用权期限理所应当不能超越集体所有权，否则就变成了所有权了。事实上，我国物权法所规定的一系列用益物权，如农村土地承包经营权、地役权、建设用地使用权等都是有期限限制的。
农村宅基地使用权具有身份性、是成员权之检讨
以宅基地使用权是物权法中的用益物权为逻辑起点，我们知道，用益物权的取得是所有权人与用益物权人通过协议的方式约定而得。事实上，非农村村民通过法定程序，一样可以取得宅基地的使用权。如回乡落户人员，即回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复员军人、回乡定居的华侨、港澳台胞和外籍华人以及本村引进的专业技术人员等需要建房而无宅基地的人员。现已有地方性法规作了规定，如《宁波市农村宅基地管理办法》第14条第1款规定:“经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或户籍所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明材料办理有关手续，其宅基地面积标准适用落户地的标准”。《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法(试行)》第9条第5项规定:经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，须以未享受房改政策为限［3］131。而对于虽然具有本村户籍，但却是外来人口的成员，《浙江省农村经济合作社条例(修订草案)》第22条规定:除根据该规定为农村集体经济组织成员的以外，其他人员须经社员(代表)大会2/3以上社员同意，方可成为社员或者保留本社社员资格。《物权法》第59条规定:农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。农民集体可以根据集体的利益，集体决定土地权利的设定。事实上，宅基地的所有权人完全可以通过民主程序，由全体成员集体讨论决定非本集体组织成员在一定条件下也可以取得宅基地的使用权。现今，国家大力支持农村发展，实施农村社会保障制度和户籍制度改革，从而加快城乡一体化进程，农民对土地尤其是宅基地的人身依附逐步减弱，如果仍然严格限制农村宅基地取得的身份性，土地资源将不能合理配置和有效流动，因而不能满足现实需要。
农村宅基地使用权取得程序的辨析
对于农村宅基地使用权的取得程序，物权法没有直接规定，而是采用适用土地法的方式处理。如《中华人民共和国物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地法》第62条第3款规定:农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。由此可见，我国现行法律对宅基地取得的程序是按照土地管理法规定的行政许可程序取得。第一步:符合申请条件的村民向村委会写出书面申请。第二步:村委会根据群众讨论的意见，审查同意后张榜公布。第三步:填写申请表，上报乡镇政府审核。第四步:乡镇政府审核。第五步:县国土资源局审核，最终报县政府审批。第六步:张榜公布。宅基地使用权的设定是为了满足作为私有主体的农村社会成员的生活之需，这种体现私益权利的取得，是由土地权利人与土地使用人协调决定，以充分表达土地所有权人的土地利益。而作为公权利主体的国家，其对农村土地使用权管理的正当性基础在于维护高于个人利益和集体利益的社会公共利益或国家利益。因此，将根据这种国家行政机关的行政行为来设定民事行为。我们认为，农村集体组织作为农村土地的所有权人，对农村土地享有占有、使用、收益和处分四项完整的物权权能，在集体土地上设置宅基地使用权，相当于所有权人对自己所有权进行限制，以保障使用人权利的实现。因此，农村土地所有权人集体组织有权按照全体成员的意志决定是否设立土地使用权、如何设立以及设立什么样的使用权，这完全属于所有权主体权限范围的事项，几乎不会涉及到国家利益和社会公共利益(除占用耕地外)，亦即民法理论上的私权，与国家利益无关的私权利，权利主体在行使这样的私权时，可以充分表达权利人的意愿，而无须公权力的介入。现今的设置程序，往往使土地的权利人形同虚设，无法充分表达权利人的意愿。诚然，现有机制体制中的农村宅基地使用权制度对保障农村社会生产生活的稳定，具有积极的作用，但这种机制体制中构建的农村宅基地权利制度，却无法还原宅基地使用权作为用益物权的本来面目。同样是对土地使用的权利，而在作为城市居民的建设用地使用权和作为农村主体的农村宅基地使用权存在差别对待，有悖于公平合理原则，同时也阻断了城乡居民用地的流动，造成了城乡结构的分离。