政府采购,离阳光有多远?
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一家注册资金仅有50万元，连固定办公场所都不存在的企业，为何能在一起政府采购医疗器械项目中获得一份500多万元大单？
一家中标1550万元大单的公司，在纪委介入调查后，为何连500万元尾款都顾不上要，就匆匆申请注销？
这两件离奇的案例，均发生在我市的政府采购活动中。这两家神秘公司引出一个沉重的话题：政府采购，离阳光有多远？
“阳光交易”凸现阴影
我市早已推行的政府集中采购，在国际上素有“阳光下的交易”之称，是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度。但前述两家神秘公司，引起了纪监部门的高度警觉：“阳光下的交易”，究竟有没有阴影？
今年7月4日，调查人员按照标书上留下的地址到沙坪坝区调查前述第一家中标公司，却根本找不到该公司。调查人员请求该区的工商和地税人员配合进行寻找，终于在都市花园路某小区找到位于14楼的公司办公地。据现在承租这套住房的人介绍，纪监部门所要寻找的公司，竟然在两年前就搬走了。然而正是这家“隐姓埋名”的小公司，在今年3月就轻松获得了我市某医院采购CT机招标项目总计500余万元的大单。
2007年6月，当前述第二个案例的调查人员正在苦苦寻找中标公司时，该公司的一个神秘人物突然主动给调查人员打来电话，希望能够面谈，但在面谈中，一遇到关键性问题就语焉不详，随后表示公司已经在重庆被注销，即将到沿海地区开拓新的业务。调查人员到有关部门核实，虽然还有500多万元尾款没有收到，但这家公司确实已被注销！这样一家公司，究竟凭什么优势能够承揽总计1550万元的政府采购大单？
经过深入调查，我市政府采购中的各种违规现象逐渐浮出水面。
度身招标型。某公司在招标文件中规定了众多限制性条款，招标公告后，最终参与投标的企业只有4家。某招标项目使用的是财政资金，根据《政府采购法》，必须进行集中采购，其公告的指定媒体应为财政局所设的政府采购网。但该项目的采购人和机构以不清楚资金来源为由，擅自改变招标信息的媒体，结果只有4家单位参与投标，除了A单位，其他三家公司实力较弱。通过合法评标，最后招标人如愿以偿地让事先内定的A单位中标。
请人陪标型。某公司招标公告后，为了减少竞争者，公司负责人出面邀请了一家私交较好的公司“陪伴”自己老婆开办的公司前来投标，最后自己老婆开办的公司如愿以偿。
阴阳合同型。某校在政府采购中，为了将中标的物品折算成现金套出，该校与中标公司合谋，签订了两份合同：对外合同以物品交易为内容；对内合同则以专项资金的返还为内容，各自分成，并由中标公司出具虚假采购物品的发票。采购双方实现双赢，唯一的输家就是财政资金。
阴影背后暗藏监管漏洞
“阳光交易”中出现的阴影，暴露出当前我市政府采购监管制度还存在较多漏洞。
首先是缺乏独立的监督主体。《政府采购法》虽然明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于《招标投标法》规定的主管机关是各级发改委，故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一。
其二是缺乏细致的监督规则。《政府采购法》虽然赋予各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但没有详细规定监督的实体规则和程序性规则，也没有对违规行为进行处理的细则。这就使得财政部门面对违规行为，往往无所适从，无法真正履行监管职能。《政府采购法》规定公开招标是政府采购的主要形式，但我市市级部门和主城九区从2005年至2006年上半年政府采购公开招标率仅为32.55%，其中市采购中心公开招标率仅为18.18%。从2005年至2006年6月，182家市级单位未纳入政府集中采购而自行采购金额3.63亿元，占总采购金额9.47亿元的38.33%。
其三是政府采购中心企业化运作缺乏独立性。市政府采购中心于2001年11月成立，隶属重庆招标采购集团，是一个典型的国有企业。任何一家企业，都会把追逐利润最大化作为终极目标。这种性质决定了其所有行为都要为目标服务，表现在政府采购招标活动中，必然受采购人的制约。在多起案件中，我们发现在招标文件中设置不公平的歧视性条款等违规行为，都是采购中心按照采购人的意图实施的。同时，为了争取业务，赚取利润，对于投标人的资质，集中采购机构也往往睁一只眼闭一只眼。
弥补漏洞须重构规则
要弥补政府集中采购制度中存在的漏洞，让“阳光交易”真正充满阳光，必须从根本上重构规则。
建立完备的政府采购法规体系。我国已出台《政府采购法》以及《招标投标法》、《预算法》、《合同法》等法律，但缺乏具体的办法和细则。重庆地方人大必须抓紧研究制定政府采购的程序管理、合同管理、采购活动监督检查等方面的具体规定，用健全的法制为政府采购护航。仅针对《政府采购法》的基本框架，重庆就需要出台《政府采购信息公告管理办法》、《集中采购机构设置与管理办法》、《政府采购供应商库管理办法》等配套办法。作为我国城乡统筹综合配套改革的试验区，重庆完全可以在政府采购领域的地方性法规建设上先行一步。
建立以财政部门为主，监察、审计等部门共同配合的有效监督机制。首先，建立和完善政府采购内部监督机制。内部监督主体包括各级财政部门、采购人、采购机构、供应商等。财政部门应制定采购政策和采购管理办法并监督落实，但不干预具体采购事务。政府集中采购机构要对财政部门负责，定期通过报表等形式向其汇报政府采购情况。其次，建立和完善政府采购外部监督机制，包括审计机关和纪检监察机关的监督等。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人和有关政府采购活动，都应接受审计机关的审计监督；纪检监察机关依法负责对参与政府采购活动的国家机关、公务人员和国家机关任命的其他人员进行监察监督。再次，建立和完善社会监督机制。充分发挥群众监督、社会监督、新闻媒体监督的作用，建立政府采购举报制度，使政府采购作为政务公开的一项重要内容，体现其公开性、透明性，并改组或重新组建一个非赢利性集中采购机构。目前的市政府采购中心隶属于招标采购集团，其初衷是试图将招投标和政府采购项目统一起来，尽量减少招投标的成本。通过几年运行，虽然取得了一些成绩，但实践证明，集中采购机构不宜纳入集团化管理。一是有违《政府采购法》的立法精神，集中采购机构应当是非赢利性的事业法人；二是有违设立集团的初衷，不便于市和区县两级的行业管理；三是有损政府采购中心的形象，比如收取招标费，作为企业是合理的，但作为政府集中采购机构，却很不妥当。有鉴于此，改组或者重新组建一个独立的非赢利性的重庆市政府采购中心势在必行。集中采购机构应是全额拨款的事业单位，建议财政部门尽快会同编制部门、发改委等，根据集中采购机构的社会功能、职责任务和工作需要，设置工作机构，并明确其岗位名称、工作任务、工作标准和任职条件等。