基础教育办学政策系统浅析

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作者：古翠凤 单位：广西师范大学教育科学学院

我们这里以学校基础教育为研究重点，所以一般不包括这种极端的情况。其实，从根本上说，就是只存在两类主体，其中学校投资者包括各级政府、个人和非政府组织，他们是学校的直接投资者，而受教育者是最终的出资方，是受教育者通过交纳税收和给学校付费来委托政府和非政府投资基础教育管理者办学，为其提供基础教育服务。所以政府和非政府的投资办学组织，对于学校、学校管理者和教师来说是出资方和委托人，但同时也是受教育者的人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。同样，学校管理者是学校、学校投资者和受教育者的人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任，同时受教育者、学校投资者、学校、学校管理者对于教师来说又都是出资方和委托人，基础教育管理者对他们负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。

基础教育办学政策体系分析

我们把围绕基础教育的学校投资者、学校、学校管理者这三个环节的基础教育政策归为基础教育办学政策。政策是交易活动规则的政府文本形式，是制度的政府文体形式。基础教育办学政策所要规范的就是学校投资者、学校、学校管理者之间的委托权和权，或者说投资权所有权和管理经营权。学校投资者所担负的对基础教育的投资权是对中小学校和中小学校管理者的投资，所担负的基础教育管理权是对整个基础教育学校的管理权，即学校外部的、学校之间的学校基础教育管理权和对学校内部的学校基础教育管理权，直接的和重点的是学校外部的、学校之间的学校基础教育管理权，间接的是学校内部的学校基础教育管理权。学校和学校管理者对基础教育的管理权主要是学校内部的管理权，同时也可拥有参与学校外部和学校之间的基础教育管理权，它属于各级政府，对于基础教育办学也存在着上述类似的委托关系。上级政府对下级政府的基础教育办学拥有投资权，并拥有直接管理下级政府和间接管理或影响下级政府办基础教育的权力，但较之上级政府来说，由于下级政府拥有其基础教育办学产出的更多的具体的信息，因而对于其所负责的基础教育办学，下级政府拥有更多的直接的和实际的管理权，对其所负责的基础教育具有更多的直接的和实际的影响力[2]。

由此可见，基础教育办学政策主要包括两方面的内容：一是投资政策，二是管理政策。基础教育的办学政策就是要通过这两方面的政策来解决在基础教育办学中投资者或所有者与管理者或经营者的不一致及在非同一主体时，在投资权与管理权相分离的情况下，基础教育办学的投资权与管理权的协调一致的问题。基础教育投资的主体主要有政府和社会（非政府），其中政府又分为各级政府，社会（非政府）基础教育投资者又可分为公益投资者和营利投资者。管理的主体主要是政府和学校，其中政府又分为各级政府，主要从事校外事务的管理，学校又分为民办学校和公立学校，主要从事校内事务的管理。办学政策主要就是对这些基础教育的行为主体的行为进行规范。

基础教育办学政策中的投资权与管理权的关系

基础教育的投资主体与管理主体的相对分离，即基础教育的投资权和管理权的相对分离有两种情况：一是在各级政府之间出现的各级政府投资权和管理权的相对分离；二是在政府与非政府之间出现的投资权与管理权的相对分离。各级政府投资权和管理权的相对分离，可以称之为投资权与管理权的垂直错位分离，而垂直错位分离又可分为垂直正错位分离和垂直负错位分离。基础教育的投资权与管理权的垂直正错位分离指的是：投资权在上一级政府，而管理权在下一级政府，这种垂直正错位分离是符合委托关系的，即上一级政府是委托人，具有投资权，而下一级政府为人，具有管理权。投资权与管理权的负错位分离指的是：投资权在下一级政府，而管理权在上一级政府，这种垂直负错位分离是与委托关系相反的，即上一级政府是委托人，但却没有投资权，而有管理权，下一级政府作为人，却具有投资权而没有管理权。基础教育政策就是要尽量减小但不可能完全消除垂直正错位分离，因为当委托人和人不是一个主体时，分属于上下两级政府时，投资权与管理权的分离在主体形式上是始终会存在的，且是应当存在的，而不应当消除，只有这样才能保证上级政府在基础教育办学上对于下级政府的权威性，确保上级政府在基础教育办学上对于下级政府的直接管理权和对公办学校的间接管理权或影响力。投资权与管理权在各级政府之间的垂直正错位分离可以通过政策调节而尽量减少，从而使得虽然投资权和管理权在主体形式上是分离的，但在实质上却是协调一致和统一的。对于其他基础教育办学中，投资权与管理权在各级政府之间的垂直负错位分离这种不正常的分离，则应尽量消除。因为如果让下级政府拥有基础教育办学的投资权，则会有损于上级政府在基础教育办学上对于下级政府的权威性，削弱上级政府在基础教育办学上对于下级政府的直接管理权和对公办学校的间接管理权或影响力。政府与非政府之间出现的投资权与管理权的相对分离，可以称之为基础教育投资权与管理权的水平错位分离。水平错位分离又可分为水平正错位分离和水平负错位分离。基础教育的投资权与管理权的水平正错位分离指的是投资权在社会或非政府，而管理权在政府，这种正错位分离是符合委托关系的，即社会或非政府是委托人，具有投资权，而政府为人，具有管理权；基础教育的投资权与管理权的水平负错位分离指的是投资权在政府，而管理权在社会或非政府，这种负错位分离是与委托关系相反的，即社会或非政府是委托人，却不承担投资责任，而是有管理权，政府作为人，却要承担投资责任，而没了管理权。基础教育政策就是要尽量减少但不可能完全消除水平正错位分离，因为当委托人和人不是一个主体并分属于非政府和政府时，投资权与管理权的分离在主体形式上是始终会存在的，且是应当存在的，是不应当被消除的，只有这样才能保证在基础教育办学上的非政府办学或民办基础教育相对于政府的独立自主性。确保民办基础教育的非政府主体在基础教育办学上对于制定基础教育办学政策的影响力和对民办学校的管理权或影响力。但投资权与管理权在非政府和政府之间的水平正错位分离，其实质上的分离却可以通过政策调节而尽量减少，从而使得虽然投资权和管理权在主体形式上是分离的，但在实质上却是协调一致的和统一的。对于在基础教育办学中，投资权与管理权在非政府和政府之间的水平负错位分离这种不正常的分离，则应尽量消除。因为如果让政府拥有民办基础教育的投资权，则会有损于民办基础教育的非政府投资主体在基础教育办学上的独立自主性，削弱民办基础教育的非政府主体在基础教育办学上对制定基础教育办学政策的影响力和对民办学校的管理权或影响力，同时也会造成国有资产的被挪用、转移、侵吞和流失。#p#分页标题#e#

基础教育的中央财政政策分析

根据委托理论，在大型组织中，所有权和经营权不可避免地会处于一定的分离状态，这种分离状态导致了委托问题的出现。人拥有比委托人更多的具体信息，有可能做出有损于委托人的行为，导致交易活动的结果与委托人的目标不一致，但如果委托人对治理有方，则存在着委托关系组织的所有权与经营权集于一体，就不存在委托关系。一个国家的各级政之间就存在着委托关系。上级政府往往是下级政府的委托人，下级政府则是上政府的人，在基础教育办学中，应当处理好这一关系。目前“以县为主”的基础教育办学政策，实际上是处于办学的投资权与管理权集于县政府一方的状况。在这种状态下，不存在上级政府对下级政府的委托关系，虽然在相当程度上回避了委托关系问题和委托关系的治理成本，但同时减小了政府在整个国家这样一个大的组织背景下统一调配资源的能力，容易各自为政，削弱了上级政府乃至中央政府对于下级政府的权威，这是一种缺乏监督和治理的政策，容易滋生腐败和低效率。

我国地域辽阔，地区之间经济发展极不平衡，如果在基础教育办学政策上以县为主，各自为政，则会造成基础教育发展的严重不平衡，而仅仅靠财政转移支付政策，也无法有效地解决这一问题。分税制之后，国家中央政府的税收财政收入大大高于地方政府。中央、省、县三级政府税收比例中，县级是最小的，在这种情况下需要中央政府进行大量的财政转移支付，但因为由中央到县级政府，其中的委托环节太多，而每一对委托关系中都存在着委托的治理成本。因而政府的办学政策，最好是由中央统一进行办学投资，并委托省级政府进行具体的基础教育办学的管理和运作。也就是说，以中央政府为委托人和出资人，省政府为人和管理人，这样基础教育资源就可以在整个国家中调配，而由各省政府具体统一管理本省的基础教育的运作，这可以从根本上消除地区、城乡、工农之间在基础教育上的日益严重的差异。同时中央政府与省级政府的委托关系，又保证了监督和治理政策的存在，这样就消除了基础教育办学中的低效率，从而既实现了高效率，又保证了公平。

在中央政府财政尚未具有这种能力的条件下，可先采取一些过渡政策。如：一是以省级政府为委托人和出资人，以市县为人和管理人，使得省内的地区、城乡、工农之间基础教育上的差异得以消除。二是将基础教育的投资权和管理权都集中在省一级政府，以此取代将基础教育的投资权和管理权都集中在县一级政府的“以县为主”的基础教育办学政策。在这两项过渡政策实施过程中，还可以辅以规范的基础教育财政转移支付政策等。这两种过度政策可同时在不同的省份中实行，也可在同一省份中分步实行。若分步实行，则省级政府作委托人和出资人，市县政府作人和管理人，实施的时间应当长一些，而省级政府集出资人和管理人于一身的政策应当短一些。因为，这将是一种没有监督和治理的政策，容易滋生腐败和低效率。