地方政府投融资平台发展动因及风险表现

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【摘要】在地方政府投融资平台的投资带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展瓶颈，在一定程度上带动了企业投资。然而，发展过快的地方投融资平台也暗藏着大量的隐患。本文主要分析地方政府投融资平台发展动因及风险表现，以期为我国地方政府投融资平台健康发展提供些许参考。

【关键词】地方政府投融资平台 动因 风险表现

一、地方政府投融资平台概述

地方政府投融资平台是指各级地方政府出于城市开发、公共设施、交通运输等地方基础设施建设资金需要而组建的各类公司，通常冠以投资公司、开发公司等名称。按照所从事的行业不同，可分为城建投融资平台、公路投融资平台、农牧业投融资平台、水务投融资平台等。

二、地方政府投融资平台快速发展的现实动因

（1）财政体制原因。1994年开始实施分税制财政体制，重新划分了中央与地方的财权与事权，使得中央财政收入由占全部财政收入比重的22%，提高到2008年中央财政收入占比53%。与财权重心上移相反，事权重心却在下移。各级地方政府所承担的加速经济结构调整及产业升级换代、扩大城市基础设施建设和补贴国企亏损等促进地方经济发展的责任不断增大，形成了众多的财力缺口和债务负担。在不能减少公共支出的情况下，地方政府在现行体制下可能采取的对策只能是利用投融资平台，绕过各种限制大规模举债。

（2）旧体制下的国有企业职能转变原因。计划经济体制下，国有企业承担的社会责任超过了地方政府。即使是在同一城市，对于不同企业的居民而言，得到的公共服务却不均等。进入社会主义市场经济发展阶段，地方政府代替国有企业成为提供公共产品和服务的主体，一是面临要在短时间内从零做起，将公共产品和服务提高到与社会公众需求相匹配的高度；二是面临公共服务均等化的问题。当地方政府自身财力无法满足公共产品和服务的需求时，不得不举债“经营”。

（3）投融资体制原因。经济转轨时期的我国，虽然明确由政府提供公共产品和服务，但由于对公共产品的具体范围不够明确，且地方政府存在强烈的利益动机，实践中不乏许多地方政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品和服务领域，而且在赢利性和竞争性领域并没有实施应有的退出，给财政支出造成巨大压力。

（4）行政管理体制改革滞后的原因。相对于经济体制改革的大刀阔斧、勇往直前，我国的行政体制改革进程却始终缓慢，政府的职能转换不到位，“缺位”、“错位”与“越位”并存，再加上地方政府官员过于追求在短暂任期内凭借经济增长的成绩来升迁，脱离财政承受能力而追求加快发展的政绩观，也加剧了债务的迅速膨胀。

（5）经济原因。从需求方面看，地方政府为改善城市投资环境，吸引外来资金投入，也能有效缓解就业压力，巩固地方稳定，促进地方经济发展，必须不断加大对基础设施的投资力度。城市化进程带来的城市基础设施建设资金供给不足，迫切要求政府拓宽投融资渠道。

（6）地方政府之间的羊群效应。在我国，各地政府官员在升迁上面临着激烈竞争，当一个地方政府建立投融资平台后，对当地的城市基础设施建设起了明显的推动作用，地方政府主要负责人通过变相债务融资，在短期内取得良好政绩，那么其他地方政府主要负责人的最佳策略也是采取同样的策略。于是，地方政府投融资平台建立存在羊群行为，我国各级地方投融资平台如雨后春笋，数量激增。

三、当前地方政府投融资平台风险的主要表现

（1）地方政府融资规模过大，债务风险集中。随着地方投融资平台的飞速发展，其贷款规模也越来越大，受地方政府有限财力的制约，投融资平台的贷款负债率迅猛增长。据有关统计数据显示，我国内地大部分省份的政府投融资平台的贷款负债率始终保持在高位运行，甚至远远高于国际的平均水平。据银监会的统计，截至2012年6月末，我国地方政府投融资平台贷款达7.66万亿元；另外，据债券市场的统计，截至6月末，“城投债”（含中期票据和短期融资券）余额为4882.5亿元。高速增长的信贷量一方面加大了地方政府的债务负担，使得本来就很拮据的财政更是雪上加霜，另一方面这种过度依靠银行放贷的单一融资模式加大了我国银行业的经营风险，有可能使财政风险转化为金融风险。

（2）地方政府融资平台发行的“城投债”类别杂乱。自从1994年财税改革之后，地方财政收入就逐渐无法与其支出相匹配，地方政府几乎没有多余的财力来满足突如其来的投资需求，面临着筹措配套资金的巨大压力。于是各级地方政府纷纷采取了城市投资公司（或称地方融资平台）的运作模式，即以土地注入代替现金作为城司的资本金，然后以土地作质押从银行获得贷款，将获得的贷款投入到各种基础设施建设项目中。地方政府的融资平台公司就成为其筹集资金的一个重要渠道，而发行“城投债”是投融资平台公司的第一选择。“城投债”又称为“准市政债”，是由政府投融资平台公开发行的企业债券或中期票据，它的信用主体实质上是地方政府，筹集到的资金主要用于城市路网建设项目、市政基础设施及公共服务等建设项目。债券一般是由隶属于地方政府的城市建设投资公司来公开发行的，其用于偿债的资金主要来自于财政补贴，由此，我们发现融资平台的偿债能力与其隶属的地方政府财政状况有着十分密切的联系。

（3）融资渠道单一，容易产生信贷风险。自2009年第四季度以来，在中央政府的大力扶持下，地方政府的投融资平台步入了快速发展的阶段。在2012年地方政府投融资平台的数量达到高峰，其数量相当于前20年数量的总和，已经累计超过8000家，这些投融资平台公司以政府信用作为担保同时在多家银行进行借贷。目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行信贷方面，融资的信贷风险比较集中。截至2012年底，各级地方政府投融资平台公司的贷款余额高达6万亿元，其负债率大多超过了80%。在高额的贷款资金中，银行信贷在政府融资结构中占绝对比重，这种情况在对某市投融资平台资金来源的实际调研中也可以得到证实（如表1所示）。在负债率偏高的情况下，资金链很容易断裂，为维持运转，融资平台不得不继续拆借银行资金，这导致银行的信用风险进一步加大。随着借债规模的不断激增，目前不少投融资平台可用资产已经减少，再融资能力已经大幅下降。

（4）投资结构不合理，偿债风险压力大。地方政府的债务融资问题积累了一系列的金融风险，影响了社会公信力，此外，地方政府对于“形象工程”、“面子工程”有着强烈的投资冲动，这就与投资约束不足形成了矛盾，从而整体上降低了政府的投资效率和经济发展质量，加剧了经济发展的结构性矛盾。一些投融资平台的业务过于宽泛，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由投融资平台来包办代替，对民营企业的投资产生了明显的“挤出效应”。同时，一些公益性项目的限制使地方政府投融资平台所面临的结构性风险更加突出。目前，政府投融资平台公司的投资重点仍然集中在城市基础设施建设方面，远远大于对其他方面的投资；随着城市化的发展及土地出让收入的增加，地方政府的土地收储整理用款也占据了相当大的比重；而投融资平台在支持企业发展方面的投资微乎其微，企业自身发展，特别是中小企业的发展仍然面临着较大的资金短缺问题，不利于地方工业的发展。

由于大多数投融资平台与地方政府密切联系，因此财政收入就成为其偿还负债的关键因素。这样一来，土地出让收益、税收返还和政府的还款承诺就成为了地方政府投融资平台建设资金的依靠，通过相关数据可以发现，一些准公益性和公益性资产在地方政府投资性资产中占较大比率，由于其缺乏充足的流动性，因此投融资平台存在较高的偿债风险。

参考文献：

[1]魏权龄.地方政府投融资平台风险控制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2010，（08）.

[2]莫剑芳，叶世绮.地方政府投融资平台风险防范[J].运筹与管理，2009，（01）.