碳税蹒跚起步
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曾经被业界认为遥不可及的碳税,已经进入了公众的视野。
10月中旬,在天津举行的联合国气候谈判峰会上,碳税成为各国与会代表屡屡提及的词汇。在一场讨论中,国家发改委应对气侯变化司副司长孙翠华认为,研究开征碳税的可行性将会是今后工作的重点之一。
“碳税方案,我们正在研究之中。”国家发改委副主任解振华接受《财经国家周刊》采访时证实。
碳税是针对化石原料,如石油、煤炭、天然气等的碳含量或者碳排放量来征收的一种税。最初,这种税是与环境污染物的税收一起被讨论的。
一位参与碳税研究的财政专家告诉记者:“环境保护税已经上报国务院,碳税有可能作为其中的一个税目一同出台。”
碳税开征路线图
早在2008年7月,财政部财政科学研究所(下称财科所)就成立了专项课题组,研究探讨在中国开征碳税的可能性。2010年年中,一份《中国碳税税制框架设计》(下称《框架》)的专题报告出炉。
气候问题日渐升温之际,这份由国家发改委和财政部有关课题组撰写的调研报告,引发了极大关注。
“碳税实际上是一种行为税,主要目的是通过对碳排放量进行收税,以达到让企业、行业等减少碳排放的目的。”财政部财科所区域经济研究室主任傅志华告诉《财经国家周刊》。
碳税的研究者们认为,无论是从节能减排的角度还是从我国总体的税收制度来看,征收碳税都是有必要的。发达国家大多有环境税、能源税,在我国能与碳排放沾边是资源税,但因为其税负很少,很难达到征收目的。
《框架》报告中列出的“中国碳税开征路线图”显示,预计在2012年到2013年适时开征碳税,2014年及以后开征环境税,“并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况,完善和优化整个环境税收体系。”
自哥本哈根谈判以来,中国政府为实现到2020年碳强度在2005年基础上降低40%到45%的承诺,采取了一系列节能的措施。“十二五”临近,节能减排任务艰巨,部分地区甚至拉闸限电。
对此,发改委副主任解振华在10月份举办的新闻会上坦言:“有些省采取了不恰当的节能减排措施,马上就得到了制止。现在各省还在积极地采取措施,努力完成节能的任务。”面对减排的严峻形势,政府有意使用碳税的方式,以达到减排目的。
在对碳税的初步设计中,税基问题争论较大。“在哪个环节征收是最大问题”。一位参与碳税框架设计的专家告诉记者,在消费环节征收应该是最直观的,但如何计算是个问题。直接从原料开始征收会比较简单,但这样就会造成原料涨价。
财科所所长贾康表示,推出碳税有三个技术备选方案,一种是放到环境保护税中,作为一个税目,看能否随环境保护税一同出来;一种是比照燃油税改革,将碳税引入消费税中;第三种是把碳税纳入资源税中,根据化石能源的含碳量修改税率。“我们倾向于前两种做法。”他说。
基础难题
历次的方案调研充分显示,开征碳税的阻力主要将来自企业、行业以及地方政府。
“最难的是碳税没有一个基础。”一位参与碳税研究的专家告诉记者。“燃油税之前是有个燃油费,有基础。但是也走得那么艰难。更何况是新开碳税。”
理论上,碳税应当按照企业排放了多少二氧化碳来征收,这意味着要对各个工厂加装二氧化碳排放的计量器,但这意味着高昂的成本,监管难度也将大大增加。因此,初步的方案,将根据企业购进燃料的量,由征收机关来估算有多少碳排。
《框架》设计了一些套价的基础:如果2012年开征碳税的话,按照现阶段化石原料的基础价格,碳税税率在10元每吨二氧化碳,到2020年是40元每吨。
一位参与《框架》制定的专家告诉记者,如此低税率的主要目的,是先把征收碳税迈出去第一步,以后再改革。“第一步都走不出来,讨论具体实施细节根本没有意义。”
环保部有关部门负责人也表示,在碳税问题上主要涉及到如何核算和计量的问题,二氧化碳从统计上来说比较困难。“对我们来说我们所面临的不仅仅是温室气体一个问题,很多其他方面的环境问题也迫切需要解决。所以从根本上还是要从环境税的角度出发。”
种种争议面前,有专家提出了分步走的策略:对于排放量大的支柱型企业,采取浮动税率的办法。例如,在碳税开征第一年给予低税率,但是同时告诉企业,三年或者五年后税率会提高到多少。对于与政府签订自愿减排协议的企业,可以实行零税率或者给予50%的折扣。
“这样能给企业一个缓冲期,用来实现结构转型。”一位参加讨论的专家告诉记者,征收碳税的最终目的是促进碳排放的减少,要想有很好的效果,税负必定不轻。但“总不能一下把企业都搞死。地方政府也不会同意。”
不过,下游的企业似乎已有心理准备。原首钢发展研究院副院长戴国庆告诉《财经国家周刊》:“碳税几时开征对我们无所谓”。钢铁行业早已预测,上游能源价格将来一定会涨,而且涨价的速度会比碳税的增加幅度要大。开征碳税,将把能源企业的利润切走一块,对此是有心理准备的。这倒不是说企业不在乎,“我们只能说碳税是上游产品涨价的一个因素,就和处理一般价格变动没有什么区别。”
碳税VS碳交易
在众多的减排方法中,碳税和碳交易同为间接降低二氧化碳排放的手段,而被世界各国广泛采用和接受。但因为其截然不同的理论基础,使得这对“碳兄弟”各具特点,也使得业内对它们各有所好。
美国推崇的是碳交易,而欧盟则推崇碳税。目前为止,欧盟已经有十几个国家实施碳税,但具体的政策在每个国家都有不同。除了欧盟之外,其他发达国家对碳税基本都持观望态度。
碳税作为一种政策手段,一旦推行,其效果会十分迅速。但是,税收政策的推出向来比碳交易难得多。
从发达国家的情况来看,由于其在传统环境上的问题已经基本得到解决,现在对这些国家影响最大的恰是温室气体排放问题。而中国的国情则复杂得多。
在接受《财经国家周刊》采访的众多专家中,一些参与碳税设计的专家本身对碳税的效果就不看好。他们认为,按照目前设计的税率,即使碳税出台,在短期内也难以对减排产生多么实际的效果,“可能更直接的效果还是体现政府的决心。”
碳交易更多的是面向自由的市场机场来运行。目前的碳交易市场有强制减排也有自愿减排。
自《京都议定书》签订以来,中国就有专门的研究机构研究碳交易的国际交易机制,对CDM机制的研究持续了十数年。哥本哈根会议之后,我国在北京、天津、上海成立了碳排放交易所,致力于打造一个有序自由的碳交易市场。
但是,目前进行的碳交易大多是基于CDM机制之下的,受到的制约较多。
“发达国家是希望我们能设定一个排放量的上限。但是,我们正处在发展时期,一旦设限,必定会限制国家的发展。这也是发达国家的目的。”《京都议定书》执行理事会委员段茂盛在接受《财经国家周刊》记者采访时说。
发改委气候变化司副司长孙翠华表示,目前中国正处于工业化发展阶段,因为不可能设定二氧化碳减排的总量限制,所以,中国正力推碳交易。
目前,北京、天津、上海的碳排放交易所正在力推企业自愿交易。据气候谈判对外办公室的一位官员透露,中国有意建立碳排放自愿交易试点,可能会选择上海、珠海作为试点。但具体推出时间并没有透露。
《财经国家周刊》获悉,目前国家发改委正在牵头开发温室气体排放数据库,完善统计体系,这一工作有望在近年内完成。这些统计数据,将作为碳税开征的一个基础。
应对气候变化对外办公室的一位官员在接受《财经国家周刊》记者采访时也表示,国家有关部门正积极研究碳税政策,他也十分希望能看到碳税早日出台。“在气候谈判时也能用得上。”