政府投资大型基础设施建设融资模式再探索

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摘　要：公共基础设施建设由于具有自然垄断性、地方公共物品性、成本积聚性以及收益长期性等特殊的经济属性，一般由政府作为主要出资人对项目进行投资。由于政府资金受预算约束的特点，大型基础设施项目建设一般采取多种融资模式。铁路基础设施尤其是高铁投资具有明显的准公共投资性质，采用传统项目融资模式存在一定的限制，并进入集中投资建设阶段，巨大的资金缺口迫切需要寻求更可行更合理的融资模式。

关键词：基础设施；高铁；项目融资；国有资本投资

作者简介：石磊（1977—），辽宁大连人，东北财经大学副教授、高级经济师，硕士生导师，博士研究生，研究方向：资本运营、国有资本投资理论与实践，资本市场与项目融资。

中图分类号：F532;F283 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.28 文章编号：1672-3309（2012）04-67-03

基础设施由于存在投资额大、建设期长、外部性强等特点，一般都由政府出资建设。由于其投资收益期限长、建设过程复杂且在经营过程中会产生很多不可预料的风险，更增加了社会资本进入的难度。铁路是我国基础设施的一个重要组成部分，长期以来，铁路建设的资金主要来源于国家，这种单一的投资方式对中国铁路的建设发挥过非常重要的作用。近年来铁路基本建设投资呈现逐年上升的趋势，但是这一现象却在2011年发生了转变，铁道部的相关规划将“十二五”期间每年7000亿左右的投资额下降到每年4000亿左右，铁路投资尤其是高铁投资的资金难以为继，已经成为阻碍铁路基础设施建设发展迫切需要解决的问题。

一、高铁建设项目投融资现状分析

按照国家《中长期铁路网规划（2008年调整）》①，到2020年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，规划客运专线分为“四纵四横”、城际客运、跨区客运系统，规划客运专线总里程为1.6万公里以上，计划投资额2万亿以上，扩大西部路网，完善中东部路网，规划建设新线4.1万公里[1]。

目前，我国铁路投资的主要构成为以下几方面：

1、国有资本投入。国有资本投资一直是铁路权益资本投资的绝对主体，约占90%， 主要形式是铁路建设基金。

2、非国有资本投入。主要表现为：与地方政府、企业合资建路，吸收法人资本、发行股票等权益性融资。

3、国内银行贷款。主要是国家开发银行的政策性贷款和建设银行的投资贷款。

4、国外借款。世界银行、亚洲开发银行等国外金融组织借款。

5、铁路债券。铁道部委托中国人民银行招标发行的中国铁路建设债券。

由于铁路基础设施建设投资项目的特殊性，在资金筹集方面难免受到很大局限，现有的投融资方式自身存在很多问题，难以满足日益膨胀的建设投资需求，而一般基础设施项目可以采用的项目融资模式，由于高铁投资的特殊性受到一定限制，使得现有高铁投资融资渠道狭窄，资金筹集困难。

二、现行融资方式存在的问题以及应用BOT项目融资模式的限制

我国现行的铁路建设融资方式的特点有：一是国家预算内投资比重已大幅度下降；二是铁路建设基金已成为铁路建设的稳定资金来源；三是铁路国内债务融资规模逐年扩大，并逐渐成为铁路建设资金的主要来源之一；四是铁路建设资金中通过市场融资的比例仍然比较低；五是利用外资进行铁路建设资金的筹集步伐还比较缓慢。

（一）我国现行的铁路建设融资方面存在的问题

一是铁路建设投资主体责任不明确，铁道部既作为国家出资人代表，又作为铁路企业的建设者和经营者，这种双重身份使得铁道部在强调铁路的公共品属性时，铁路就是国家的基础设施，铁道部就代表国家，享有所有者权益，对投资负责；而强调铁路的企业性时，铁道部又代表铁路企业整体，不仅要完成铁路的经营目标，还要向国家上缴利税和偿还贷款本息。双重身份使得铁路经营权责不分，缺乏刚性约束。这样的结果使铁路企业缺乏投资自主性和积极性，资金的利用率低下，投资难以回收；铁道部作为国有出资人代表不能真正从投资者的角度保证国有资本保值增值。

二是目前中国铁路运力不足，路网规模有待扩大，外延型与内涵型并进将是今后中国铁路运输业适应国民经济与社会发展的必然选择。在这个特殊的时代背景下中国铁路就产生了特殊的约束条件：铁道部必须对其下属的绝大多数运输主体实施高度集中统一的运输指挥权。作为行使该权利的主体铁道部就必须既是企业又是政府“政企合一”的身份，任何非国有资本一旦进入铁路即被“闭锁”，成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的非国有资本无法进入铁路产业的最大障碍[2]。

三是铁路建设基金的负效益逐渐明显。尽管铁路建设基金为铁路的建设发挥了巨大的作用，由于铁路建设基金是在原来铁路运价的基础上追加的收费，其征收实际上就是提高了货物的运价，增加了运输企业成本；同时，征收铁路建设基金使货主的实际付费水平提高，造成部分货物流转到其他运输方式，削弱了铁路的竞争力；另外，征收铁路建设基金也挤占了铁路调整运价的空间，降低了铁路市场的融资能力[3]。

（二）铁路建设融资应用BOT项目融资模式的限制

按照城市基础设施提品和服务的性质，可以将城市基础设施分解为三类。即非经营性、可经营性和准经营性的城市基础设施[4]。铁路基础设施建设具有较强的准公共品性质，按照分类应该属于准经营性基础设施，国外的发展实践也多数采用政府出资或者发行债券等方式，个别国家在尝试铁路民营化的过程中也成功使用过BOT项目融资方式。BOT项目融资方式以及其变种均属于狭义项目融资（Project Financing)，即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。

对所在国政府而言，由于BOT方式是将基础设施项目在特许权规定的期限内交由运营商建设运营，政府将失去对项目经营权的控制；又由于私营机构借款费用较高，私人投资者在承担投资风险的同时，要求有较高的投资回报率；尽管采用BOT方式后项目建设进程加快了，但政府很容易失去对过程的控制；在BOT项目完成后可能会产生大量的资金流出和不可预料的控制性风险[6]。目前中国铁路建设投资的国有化程度很高，高度统一的指挥调度权要求统一的管理权限和控制权限，显然BOT方式难以满足融资需求。