论铁路用地资源和资产的并重管理

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[摘 要]铁路用地是宝贵资源同时又是重要的资产，坚持资源和资产并重管理是应坚持执行的基础。只有合理配置铁路用地资源，保证铁路用地资产增值，才能最终实现我国铁路事业的跨越式发展。

[关键词]铁路；用地；管理

[中图分类号]F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0036 — 02

随着我国社会主义市场经济的发展和土地使用制度的改革和深入，土地已由单纯的资源管理向资源和资产并重管理转移。国家交给铁路管理和使用的土地，既是国家通过法律赋予的物质资源，更是通过规划和利用长远发展增添实力的宝贵资产，如何维护铁路用地合法权益，实现国有资产的保值增值，做到盘活存量铁路用地资产，保证资源的合理开发和利用，是亟待解决的问题。

1 铁路用地资源和资产管理并重的重要意义

1.1资源和资产并重管理和是实施可持续发展战略的需要

土地既是重要的资源，又是重要的资产，坚持资源和资产并重管理，是铁路用地管理必须坚持的基本原则。我国人口多，资源相对不足，在铁路建设中必须坚持可持续发展战略，坚持开发和提高资源效益并举，统筹国土开发和整治，严格执行国家对铁路用地管理的法律法规，实施资源有偿使用制度。可持续发展不仅要考虑当前的需求，更要考虑铁路未来发展的需要，以保证资源的永续利用和良好的生态环境。哈尔滨铁路局铁路用地资源和资产管理伴随着铁路建设的步伐已逐步完善，首先在资源环保方面：火车头告别了燃煤时代，步入了电力和内燃机车牵引的时代，昔日蒸汽机车乌烟弥漫，破坏铁路两侧生态环境的现象不复存在了。其次在资源利用方面：线路两侧用地实行了“绿色通道”建设工程，在铁道线两侧30～50m宽的地带进行美化和绿化，以防风固土、美化环境为主要功能。第三在居住用地利用方面：大力开发建设住宅用地。仅齐铁地区2013年统计，住宅人均居住面积已达14.5m2，共建设物业小区19个，投资5381万元，初步建设成功能齐全、环境优美、安全便利的铁路居住区。第四在运输生产用地利用方面：为满足国民经济对铁路运输日益增长的需求，对站场进行了大规模改造与新建。车站线路长度已达800～1000m以上，满足了重载长列的运输要求，仅齐铁分局2013年对2.123亿m2铁路用地进行评估，土地资产价值量达65.6亿元，为资源和资产管理提供了基础数据，为实施可持续发展战略打下坚实的基础。

1.2资源和资产并重管理是实现土地资产市场化配置的需要

发挥市场配置资源的基础作用是市场经济的基本特征。资源开发利用水平、方式能否适应发展先进生产力的要求，资源配置方式至关重要。改革开放以来，土地资源配置方式由原来的行政划拨向市场配置转变，提高了土地利用效率，改善了投资环境，为经济发展提供了必需的用地。实践证明，铁路发展坚持土地资产的市场化配置，才能为跨越式发展提供资源永续利用和生态环境优化的保障。

1.3资源和资产并重管理是合理建设和使用铁路用地的需要

铁路是国民经济的重要基础设施，铁路建设对于促进国土资源开发、增强经济发展具有重要作用。铁路建设投资大，相关产业链长，增加对铁路建设的资产投资，能有力地拉动资源的利用。其一，铁路建设带动了钢铁、建材、机械、电子和能源工业等一大批相关产业的发展。其二，铁路建设吸纳了社会、农村的劳动力。其三，铁路建设拉动了沿线经济，利用当地资源优势，发展当地资源开发。其四，铁路建设促进了沿线旅游业的发展，为资源的利用提供了有利的条件。其五，铁路建设使资源流动达到供需平衡。由此可以说铁路用地管理坚持资源和资产并重管理意义重大。

2 当前铁路用地资源和资产并重管理存在的主要问题

2.1土地价值观念淡薄

土地管理具有资源管理和资产管理的双重任务。资源管理就是要合理使用土地，资产管理则要充分发挥其经济效益，对土地进行开发利用。过去铁路用地由于经济效益意识淡化和管理机制不健全，大部分铁路用地是无偿和无限期使用，对于土地的价值有多高、在铁路资产管理中所占的比例有多大、应取得的回报有多少均没有明确的要求。使用者吃国家的“大锅饭”，多占少用、占而不用、优占劣用的现象比较普遍。一些单位和个人直接或以买卖出租房屋等形式擅自将土地级差地租据为己有，影响了铁路土地资源优化配置和资产的保值增值。铁路用地资产流失现象时有发生，从而使权属明确的土地被占用，造成收费难；未确权土地由于长期占用，造成确权难。

2.2依法用地意识不强

一是未认识到铁路用地的权属关系和管理的重要性，将管内用地视为一般资产，擅做主张和处理，违背“用途管制”法规政策的现象时有发生。二是有的单位和个人侵占铁路用地，违法和违章建设呈上升势头。

2.3忽视社会和环境效益

随着铁路用地逐步步入市场，土地的资产价值越来越显化出来，使用者只注意经济效益，而忽视社会和环境效益。

2.4部分土地资产流失

铁路用地的规划是按远期发展确定的，对生产布局预留了一定数量的用地，由于暂时未被利用，致使一些路外单位占用铁路用地进行建设。随着市场经济的发展，部分单位已变为个人承包经营，租（占）铁路用地又不交纳土地租金，致使铁路资产流失。

2.5历史遗留的纠纷问题较多

由于多数铁路用地是解放初期接受而来的，年代久远，路外单位占用的现象较多，造成严重的土地纠纷，影响土地确权工作。

2.6擅自在路基两侧种植水稻和坡地种田

随着市场经济发展，铁路沿线农民为追求经济利益，在铁路两侧种植水稻、旱田，由于路基长期浸泡在水中，造成土质松软，坡地种田植被被破坏，极易发生滑坡现象。

2.7随意在铁路两侧挖砂取土

铁路两侧的征管用地，是用来保证铁路线路稳固和长久安全的基础用地，也是铁路应急抢险的取土场所，属铁路合法资源。一些村民无视铁路运输安全，在铁路两侧挖砂取土。较严重的是发生在扎兰屯——高台子区间409km一侧被高台子砖厂挖开60m长、30m宽、2m深，仅距线路10m远的大沟取土制砖，严重危及了路基安全。

2.8铁路用地的整体规划难以实施

由于铁路用地的开发建设要报当地政府审批后才能建设，所以造成使用者建一块上报一块，以使用者的需要上报政府批准使用的情况很多，致使站区整体、长期的规划不能完整落实。

2.9管理体制上的缺陷问题

其一，铁路用地产权虽然明确是国家所有，但产权代表身份缺乏体现。其二，经地方政府授权成立的铁路土地管理局（分局）在职能赋予上尚有重大缺陷。其三，铁路用地管理和执法监察方面，还存在职责不清、政企不分的现象，存在管理不统一的问题。

3 铁路用地资源和资产并重管理的有效途径

铁路用地是铁路部门开展一切生产和运输活动的载体，因此准确掌握其资源和资产量，运用科学方法正确、合理的使用，最大限度地发挥其社会、经济和环境效益，是铁路企业追求利润最大化、成本最合理的方法，从而为铁路用地资源合理的利用和土地资产的增值提供有力保证。

3.1增强铁路用地的价值观念

土地实行有偿使用后，土地的价值越来越不可估量。要通过宣传教育和专业人员培训等多种形式，不断促进铁路土地管理人员思想观念的转变，牢固树立起寸土寸金、守土有责的意识，切实保证铁路用地合理使用，维护合法权益。站在社会主义市场经济的高度，充分认识土地资源的资产价值，在制定决策和改革进程中将土地资产作为重要的内容来确定资产经营的规划和实施。

3.2保护铁路用地资源的永续利用，实现经济、社会和环境效益同步增长

铁路用地管理不能片面追求经济效益，而忽视社会、环境的综合效益。资产经营的关键是将企业的资源和资产管好用活，是其充分发挥效益。近年来，齐铁分局积极开展了“绿色通道”工程，在植树造林、种草栽花、保护植被、保养路基等方面大力投资建设。同时，鉴于铁路生活用地大都在城市车站附近，地价较高，区位条件好，在改善职工居住条件的同时，应尽可能多的建一些公共设施，使铁路土地资产保值增值。

3.3严格控制建设用地供应总量，优化土地利用结构

严格控制土地供应总量是规范铁路用地管理的最基本方法，只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能实现土地资产价值，提高利用效率。要把盘活存量铁路用地作为土地供应的重要来源，切实做到以供给引导和制约需求。在控制总量的同时，必须优化铁路用地利用结构，没有结构的优化，量的控制就不会从根本上解决。优化可以从易位（改变位置）、易用（改变用途）、易主（改变使用者）的调整和改造入手，实现土地优化利用。一是通过“改变土地位置”实现结构的优化。二是可以通过“改变用途”实现土地的优化利用。三是可以通过“改变使用者”确保用地的价值。

3.4通过市场化配置实现地土地资源效益的最大化

市场化配置国土资源，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，是促进经济社会可持续发展的重要保障，是防止国有资产流失和预防国土资源领域腐败行为的治本之策。客观地讲，处于困境的国有企业最大一笔资产就是土地，能否盘活利用，是企业再生的希望。国土资源管理部门适时为企业改制提供使用的铁路用地资产做低押、货款工作，能够较好地实现铁路用地资产价值和资源效益的最大化。

3.5建立用途管制和严格的用地报批制度

按使用性质用地和加强铁路用地审批是目前管好土地资产的重要保证。齐铁分局对管内的三等以上站区进行了土地利用总体规划，按其使用性质约束用地者，对申请用地者按规划的使用性质进行审核，对不符合规划要求的不予上报。对需要利用铁路用地建设、开发的路内外单位，采取集体审批用地项目的制度。采用出让、出借、置换、收回等方式解决与地方政府有争议、历史遗留的用地问题，从而提高了土地资源和资产的利用水平和效益。

3.6强化资源和资产管理的手段

（1）对路内外单位和个人长期、临时占用和借用铁路用地的，在签订租用合同的同时收取租金，变随意占用、非法占用、无偿借用为有偿租用，使铁路用地资源和资产得到优化利用和有偿使用。

（2）对线路两侧的区间用地，应鼓励和吸引多种形式经营植树造林，既可维护铁路基础设施的安全，又可为绿色通道建设解决资金投入问题。

（3）对路外单位租用铁路用地，且拒交土地租金的可采用法律手段收回铁路用地，用于土地储备，为市场配置土地资源做准备。

（4）加强铁路土地执法监察，对违法占地、违章建筑进行坚决制止和拆除，对破坏铁路设施的行为给予严历打击。

（5）充分发挥铁路用地资源优势开展多种经营。利用专用线货场的闲置土地开展场地租赁等业务。管内讷河车站修建了几千平方米物资仓库，采用租赁方式使用，收到了较好效果。

（6）利用铁路内部结构布局调整的闲置土地和预留土地，安置分流人员和下岗人员，达到企业重组，资源优化配置。

（7）加强铁路用地的地籍管理工作，积极与当地政府协商解决有纠纷和权属不清的土地问题，为资源和资产管理打下良好基础。

3.7积极探索实施“经营铁路用地”的战略思想

目前全国城市进程加快，“经营城市”的思想被管理者普遍认同，铁路也应当走“以地养路，经营土地”的道路，实现“四个统一”，即统一规划设计，保护环境，注重效益，实现资源和资产管理并举；统一收购储备，近期收购闲地，中期储备用地，远期储备信息；统一整合包装、拆迁，达到建设用地标准；统一调控竞争，进入土地市场，招标拍卖，挂牌上市。

3.8建立铁路局（分局）土地资源储备库

通过经济的、行政的、法律的手段和合理的运作机构，将分散状态的土地使用权逐步归集于“土地使用库”。经过集中、统一的前期土地开发和整理，按照规划优先的原则，根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划，按铁路运输生产、职工生活、经营管理的要求，对铁路局（分局）土地供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制，做到定量、定性、定位、定时供应和使用土地资源的资产。

3.9保护和利用两手并重管理土地

坚持“一保运输，二利建设”的原则，对铁路站场扩建和改造用地抢前抓早，先期介入，保证重点建设项目顺利进行。对建设用地的审批，应简化手续，主动服务，为有偿使用土地广开方便之门。应坚持以人为本的科学发展观，牢固树立珍惜和节约资源的观念，努力建设资源和节约型企业，要树立正确的政绩观，把经济指标、人文指标、资源指标、环境指标作为衡量一个部门科学发展的要素进行检查。

3.10建立健全资源和资产管理机构

《铁路用地管理办法》规定：铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。由于铁路用地线长、点多、面广，具有穿省、联县、越乡的特点，管辖地域大。

当前铁路国土资源管理局（分局）在管理用地中困难很多，原因是当地政府把铁路土地管理部门视为企业处室，致使铁路用地权属难清，土地证领换困难，有偿使用资金收缴不到位。为此应尽快理顺铁路土地管理部门职能。第一应明确行使的政府职能，同市、县政府土地管理部门同等对话，只有这样才能解决历史遗留和有争议的土地权属问题。第二是铁路“土地证”的领换应由省政府确认。第三是建立铁路土地执法队伍，应由政府授予土地执法权，对利察处违法占地和违章建筑，保护铁路用地不受侵害。第四是铁路用地应由经省政府授权的铁路资源管理局（分局）统一规划、统一规划、统一审批、统一实施、统一查处。